I Dilemma del Welfare State nell’Epoca della Globalizzazione

Pubblicato in “Globalizzazione e Stato Sociale” a cura di N. Acocella, Il Mulino 1999

I. INTRODUZIONE

La globalizzazione, anche se non rappresenta un fenomeno interamente nuovo ed anche se può venire indicata con termini diversi e meno abusati, costituisce certamente il più potente fattore di cambiamento dei nostri tempi. Con la globalizzazione mutano le regole del gioco e – secondo una logica difficilmente attaccabile – i giocatori non potranno conseguire gli stessi risultati se continueranno ad adottare le vecchie strategie.

Vi è una tendenza piuttosto forte a definire le conseguenze della globalizzazione indipendentemente dai comportamenti dei diversi giocatori. Scopo principale, ma non esclusivo, di questo lavoro è valutare come le diverse strategie a disposizione dei policy makers, soprattutto per quel che riguarda il Welfare State, influenzino l’impatto della globalizzazione su due rilevantissimi indicatori di performance economica: la crescita e la distribuzione del reddito.

Per esprimere una posizione meditata su questo complesso problema, esamineremo dapprima le principali caratteristiche e conseguenze della globalizzazione. Il paragrafo 2 ha appunto lo scopo di fornire una visione di assieme a questo riguardo. Gli aspetti del problema che sono più rilevanti ai nostri fini verranno approfonditi nei successivi paragrafi, mentre due questioni di rilievo, anche se laterali rispetto al nostro obiettivo principale (quali l’effetto della globalizzazione sulla deindustrializzazione nei paesi avanzati e sulla distribuzione del reddito nei paesi in via di sviluppo), saranno trattate in due appendici.

Nei paragrafi 3 e 4 verrà esaminata in dettaglio una questione per noi molto importante e cioè l’impatto della globalizzazione sulla distribuzione del reddito all’interno dei paesi avanzati. Come vedremo, pur tra significative differenze, l’opinione prevalente è che tali effetti siano già rilevanti e, soprattutto, lo saranno sempre di più in prospettiva. Ciò avrà come conseguenza anche la comparsa di nuovi meccanismi di generazione delle disuguaglianze e, più in generale, della stratificazione sociale.

Il paragrafo 5 è dedicato a presentare una tesi che sarà oggetto di approfondimento anche nei successivi paragrafi: si tratta della possibilità che la globalizzazione da un lato – in virtù soprattutto dei suoi effetti sulla distribuzione – crei nuovi compiti per il Welfare State, dall’altro ponga limiti stringenti all’azione di questa istituzione. Questa tesi, che suggerisce l’esistenza di pressioni contraddittorie, si basa in parte sulla più generale idea che la globalizzazione limiti la sovranità politica dei governi nazionali. A questa idea dedicheremo attenzione sia nel paragrafo 5 che successivamente.

Dopo aver introdotto nel paragrafo 6 alcune considerazioni preliminari, nei successivi tre paragrafi presenteremo ed utilizzeremo uno schema che, sulla base di quanto sarà emerso nei paragrafi precedenti, permetterà di esaminare con qualche sistematicità le relazioni tra Welfare State e globalizzazione nel più generale contesto dei nessi che sussistono tra crescita e distribuzione del reddito. Tale schema aiuterà, tra l’altro, a valutare l’importanza che ha il Welfare State (con la sua grandezza e con la sua struttura) nel determinare l’impatto della globalizzazione e fornirà numerosi spunti per esprimersi sulla tesi delle “pressioni contraddittorie” illustrata in precedenza.

Il paragrafo 10 si soffermerà su alcuni correttivi della struttura del Welfare che sono in grado di contrastare gli eventuali effetti negativi della globalizzazione sulle combinazioni di crescita e di eguaglianza nella distribuzione dei redditi alle quali può accedere un paese. Il paragrafo successivo si interrogherà brevemente sulla possibilità che i processi politici interni, da un lato, e le dinamiche competitive a livello internazionale, dall’altro, costituiscano ostacoli insormontabili alla realizzazione dei più desiderabili cambiamenti nella struttura del Welfare State.

Tra le diverse conclusioni alle quali giungeremo – molte delle quali certamente non definitive – ve ne è una che, nella sua semplicità, merita di essere richiamata fin d’ora. Si tratta del fatto che, malgrado i ripetuti riferimenti alla possibilità che la globalizzazione abbia decretato la fine della politica, gli esiti del gioco economico non hanno smesso di dipendere dalle scelte della politica. La globalizzazione, cioè, non toglie ai policy makers la possibilità di migliorare il destino delle proprie popolazioni, né – sfortunatamente – di peggiorarlo.

2. LE CONSEGUENZE DELLA GLOBALIZZAZIONE: UNO SGUARDO D’ASSIEME

Il processo di globalizzazione dei mercati e della produzione riflette – come è noto – la crescente interdipendenza delle economie nazionali riconducibile alla progressiva apertura agli scambi di merci e servizi, alla accresciuta mobilità dei fattori, dei capitali soprattutto, e alla più rapida diffusione delle tecnologie tra i paesi.

La globalizzazione viene spesso rappresentata, non soltanto nelle cronache, come un fenomeno nuovo e complesso e le sue implicazioni sono, a loro volta, considerate nuove e complesse, oltre che – almeno talvolta – molto preoccupanti. Queste opinioni sono, forse, leggermente condizionate dalla tendenza a considerare la complessità dei problemi come una prerogativa del presente. In realtà, la globalizzazione non costituisce un fenomeno del tutto nuovo, come risulta da alcuni degli studi che hanno preso in esame le analogie e le differenze esistenti tra il processo d’integrazione economica internazionale attualmente in corso e quello che ha contraddistinto soprattutto gli Stati Uniti, numerosi paesi europei e il Giappone negli anni compresi tra la metà del XIX secolo e l’inizio del primo conflitto mondiale .

Non è però dubbio che il fenomeno abbia conosciuto una forte accelerazione negli anni recenti, dopo essere divenuto piuttosto significativo già nella metà degli anni Settanta. Tale accelerazione è stata determinata da vari fattori, non tutti strettamente economici. Tra di essi è necessario menzionare:

– il progresso tecnico che, con i suoi effetti sui costi di trasporto e di comunicazione, ha ridimensionato drasticamente le barriere naturali agli scambi;

– la graduale riduzione, nei paesi avanzati, delle restrizioni alla circolazione delle merci e dei capitali, sotto l’impulso del GATT (attualmente Organizzazione Mondiale del Commercio), del Fondo Monetario Internazionale e dell’OCSE;

– il drastico mutamento d’indirizzo nella politica commerciale, intorno alla metà degli anni Ottanta, da parte di numerosi paesi in via di sviluppo i quali, abbandonando le cosiddette inward-looking policies, basate sul protezionismo e sulla sostituzione delle importazioni, hanno adottato strategie di crescita orientate verso l’esterno. Tali strategie sono state attuate sia con la rimozione delle barriere tariffarie e non tariffarie agli scambi, anche su base unilaterale, che con l’eliminazione o l’allentamento dei controlli valutari. Il numero dei paesi in via di sviluppo che si è impegnato a garantire, secondo l’art. VIII degli accordi del Fondo Monetario Internazionale, la convertibilità della propria moneta, relativamente alle partite correnti, è passato dai 41 del 1985 ai 99 del 1997 (Fondo Monetario Internazionale 1997, p. 73);

– a partire dai primi anni ’90, l’apertura delle economie ex-socialiste agli scambi internazionali e, sia pure a un ritmo più lento, ai flussi di investimenti diretti esteri e al sistema finanziario mondiale.

La globalizzazione incide profondamente sul processo economico determinando cambiamenti dai quali scaturiscono nuove opportunità, ma anche nuovi problemi. In questo paragrafo forniremo un quadro sintetico delle principali conseguenze, positive e negative, che più di frequente vengono associate alla globalizzazione. Alcune di esse, quelle più rilevanti ai fini dell’analisi del rapporto tra globalizzazione e Welfare State, verranno approfondite nei successivi paragrafi.

La prima conseguenza, indubbiamente positiva, riguarda la possibilità, per l’economia mondiale nel suo complesso, di conseguire miglioramenti sia sul terreno dell’efficienza che su quello della crescita. Tali guadagni sono permessi, essenzialmente, dai più intensi scambi commerciali e dai più agevoli trasferimenti di risorse. In seguito, esamineremo più da vicino l’effetto che la globalizzazione esercita sulle possibilità di crescita dei paesi avanzati e valuteremo, in tale contesto, l’importanza che può assumere il Welfare State. La globalizzazione non è, tuttavia, priva di risvolti negativi. In proposito è necessario osservare che i suoi benefici mostrano un’accentuata tendenza – alla quale di certo non sono estranee le istituzioni dei singoli paesi e, quindi, anche il Welfare State – a distribuirsi in modo difforme. In realtà proprio nel suo impatto distributivo, inteso in senso lato, viene quasi unanimemente individuata la principale conseguenza negativa del fenomeno. In merito a ciò, il recente dibattito ha posto l’accento soprattutto sui seguenti due aspetti:

a) la distribuzione dei benefici non avviene in modo uniforme all’interno dei singoli paesi; per alcuni settori produttivi e segmenti della società, possono anche esservi conseguenze, sia nel breve che nel lungo periodo, particolarmente sfavorevoli.

In proposito, può ricordarsi come negli Stati Uniti e in molti altri paesi dell’OCSE, negli ultimi due decenni, mentre i salari reali sono risultati, in media, stagnanti, i lavoratori meno qualificati abbiano visto peggiorare il differenziale retributivo nei confronti dei lavoratori più qualificati e siano stati i più colpiti dall’aggravamento della disoccupazione. Questo problema è, per noi, di primaria importanza. Ad esso, alle sue possibili spiegazioni – ed in particolare all’importanza che può avere avuto, nel determinarlo, la sempre più elevata apertura economica verso i paesi in via di sviluppo – dedicheremo i due paragrafi che seguono. Il tema dell’andamento della distribuzione del reddito all’interno dei paesi in via di sviluppo pur essendo non meno importante è, in generale, più trascurato. Ad esso, che non riveste importanza centrale rispetto ai nostri principali obiettivi, dedicheremo un’apposita appendice.

Tra le conseguenze che si manifestano all’interno dei singoli paesi vi sono anche quelle relative ai diversi settori produttivi, che sono – almeno indirettamente – rilevanti anche per la distribuzione del reddito. In merito al punto in esame, può notarsi, inoltre, che i costi sociali legati ai processi di riconversione e di ristrutturazione, resi necessari – in un contesto di interdipendenza tra le economie – dall’accresciuta concorrenza esercitata dai paesi emergenti, si sono per lo più concentrati in settori industriali a basso contenuto tecnologico e ad alta intensità di lavoro scarsamente qualificato. Tra i cambiamenti strutturali almeno in parte dovuti alla sempre maggiore partecipazione dei paesi in via di sviluppo alla economia globale alcuni includono, in verità non senza suscitare alcune perplessità, anche il processo di deindustrializzazione – verificatosi in numerosi paesi avanzati in prevalenza a partire dai primi anni Settanta – che, come è noto, sta ad indicare la costante riduzione della quota degli occupati nel settore manifatturiero, rispetto all’occupazione complessiva. I rapporti tra globalizzazione e deindustrializzazione non assumono rilievo centrale rispetto al nostro principale interesse; la loro importanza ci ha però indotto – come si è già accennato – ad esaminarli in un’apposita appendice;

b) i vantaggi della globalizzazione tendono a distribuirsi in modo non omogeneo non solo all’interno di singoli paesi, ma anche tra i diversi paesi e tra le diverse aree economiche. Ciò costituisce una causa di tensioni internazionali e di conflitti d’interesse. Al riguardo, emblematica è l’esperienza dei paesi in via di sviluppo. La letteratura pone in evidenza come la liberalizzazione degli scambi e la mobilità dei capitali non solo non abbiano contribuito a frenare il processo di marginalizzazione che ha caratterizzato negli ultimi decenni una parte di questi paesi, penalizzati da un’economia interna strutturalmente debole, ma, talvolta, potrebbe averlo rafforzato. Su tale problematica, un altro esempio importante è offerto dalle previsioni formulate in alcuni recenti studi sugli effetti degli Accordi dell’Uruguay Round, che hanno impresso un ulteriore impulso verso l’apertura internazionale delle economie. Da questi contributi emerge che – a differenza dei paesi avanzati e dei paesi di nuova industrializzazione, i quali risultano trarre sicuri vantaggi dall’applicazione degli accordi – alcuni dei cosiddetti ‘least developed countries’, soprattutto tra quelli appartenenti all’Africa sub-sahariana – almeno nel breve periodo – rischiano di trovarsi nella posizione di ‘net losers’.

Un’ulteriore conseguenza della globalizzazione è stata individuata nel ridimensionamento della sovranità nazionale nella gestione della politica economica, sotto vari profili e attraverso diversi canali. Di fatto, essa ha reso sempre più incerta, sia negli obiettivi che nel modo di operare, la tradizionale distinzione tra politiche interne e politiche internazionali. In particolare, la globalizzazione potrebbe avere determinato una situazione nella quale risulta sempre più difficile utilizzare il tradizionale Welfare State. Questa questione è, per noi, di grande importanza. Gli argomenti addotti a sostegno di questa diffusa tesi e, soprattutto, la delimitazione del suo ambito di validità – con riferimento alle tradizionali politiche sociali che caratterizzano lo Stato Sociale – verranno esaminati in dettaglio nel prosieguo di questo lavoro.

3. GLOBALIZZAZIONE E DISTRIBUZIONE DEL REDDITO NEI PAESI INDUSTRIALIZZATI: ANALISI TEORICHE E RISULTANZE EMPIRICHE

Gli studi, sia teorici che empirici, dedicati ad esaminare gli effetti della globalizzazione sulla distribuzione del reddito nei paesi industrializzati sono molto numerosi e presentano significative differenze. Da un lato, infatti, vi sono gli esami basati soprattutto sui modelli standard del commercio internazionale e centrati prevalentemente sul problema dei rapporti tra Nord e Sud del mondo. Dall’altro lato, si trovano lavori che utilizzano un più variegato armamentario teorico, che ipotizzano un insieme più ampio di canali di influenza della globalizzazione e che non restringono l’analisi del problema alle relazioni tra paesi avanzati e paesi in via di sviluppo. I primi, per lo più, raggiungono la conclusione che, con riferimento al passato, gli effetti negativi della globalizzazione sulla distribuzione del reddito sono stati piuttosto deboli; dai lavori basati sul secondo tipo di approccio è, invece, possibile trarre l’implicazione che quegli effetti siano stati di maggiore importanza. Vi è, comunque, un consenso piuttosto vasto sulla previsione che, almeno per i paesi avanzati, i fattori internazionali eserciteranno un crescente impatto negativo nei prossimi anni.

In questo paragrafo ed in quello successivo esamineremo i contributi sia di un tipo che dell’altro.

Dalla seconda metà degli anni Settanta circa, in concomitanza con l’affermarsi del processo di globalizzazione, sono andate evidenziandosi alcune tendenze di norma considerate negative sul mercato del lavoro dei paesi industrializzati, in particolare: la stagnazione del livello medio dei salari reali; il progressivo declino del salario relativo dei lavoratori meno qualificati rispetto a quelli maggiormente qualificati e il conseguente aumento delle disuguaglianze nelle retribuzioni, soprattutto negli Stati Uniti e in Inghilterra; la presenza di tassi di disoccupazione particolarmente elevati per i lavoratori meno qualificati, specialmente in alcuni paesi dell’Europa continentale.

Queste tendenze sono state interpretate, pressoché unanimemente, come la conseguenza di una costante riduzione della domanda di lavoro non qualificato in rapporto al lavoro qualificato, che avrebbe contraddistinto i paesi industrializzati nel periodo in esame. A questo spostamento della domanda, a favore dei lavoratori maggiormente qualificati, non avrebbe corrisposto un’adeguata espansione dell’offerta. Le modificazioni strutturali della domanda di lavoro avrebbero causato la riduzione del salario relativo dei lavoratori a più basso livello di skill in paesi come gli Stati Uniti e l’Inghilterra, in quanto dotati di maggior flessibilità del mercato del lavoro. Esse avrebbero invece favorito l’innalzamento della disoccupazione, a scapito soprattutto dei lavoratori meno qualificati, in quei paesi dell’Europa dove l’azione dei governi e dei sindacati, finalizzata a contenere le disuguaglianze nelle retribuzioni, sia stata fonte di rigidità salariali.

Una vasta letteratura, negli anni recenti, ha mirato a individuare i possibili collegamenti intercorrenti tra la globalizzazione e la riduzione della domanda relativa di lavoratori unskilled nei paesi avanzati. Particolare attenzione è stata rivolta all’accertamento della fondatezza della tesi secondo cui vi sarebbe uno stretto rapporto di causalità tra le ricordate tendenze manifestatesi nel mercato del lavoro di questi paesi e la crescente integrazione economica con i paesi in via di sviluppo, a bassi salari. Nell’interpretazione dei meccanismi attraverso i quali l’espansione degli scambi e dei servizi con i paesi in via di sviluppo può avere inciso sulla struttura dei salari e dell’occupazione nei paesi avanzati, prevalenti sono i riferimenti alla teoria standard del commercio internazionale nei suoi vari affinamenti e adattamenti (modello di Heckscher-Ohlin, teorema del pareggiamento dei prezzi dei fattori produttivi, teorema di Stolper-Samuelson). In base a tale teoria (spesso indicata come teoria della proporzione dei fattori) l’apertura agli scambi tra un gruppo di paesi che disponga di una dotazione relativamente più abbondante di lavoro qualificato (paesi industrializzati) ed un altro gruppo che, invece, sia relativamente più ricco di lavoro non qualificato (paesi in via di sviluppo) implicherebbe, all’interno del primo gruppo, una riduzione del prezzo relativo dei beni manufatti che utilizzino in proporzione maggiore il lavoro meno qualificato. Di conseguenza, i paesi relativamente più dotati di lavoro qualificato sarebbero indotti a specializzarsi nella produzione e nell’esportazione di beni manufatti ad alta intensità di tale risorsa. Una siffatta modificazione della composizione della produzione tra le due categorie di beni manufatti si rifletterebbe negativamente, sempre nei paesi del primo gruppo, sulla domanda relativa di lavoro non qualificato. Da ciò, ceteris paribus, per i lavoratori unskilled deriverebbe una riduzione del salario relativo (ma anche di quello assoluto reale) oppure, in presenza di rigidità salariali, un innalzamento del loro tasso di disoccupazione. Il processo opposto si verificherebbe per il gruppo di paesi che ha una dotazione relativamente più abbondante di lavoro non qualificato. Secondo il modello di Heckscher-Ohlin, dunque, gli scambi internazionali si ripercuotono sulla struttura salariale e, più in generale, sui prezzi relativi dei fattori attraverso le variazioni dei prezzi relativi dei beni. In particolare, date le ipotesi di questo modello, il commercio internazionale, livellando i prezzi relativi dei vari beni, genera una tendenza verso il pareggiamento dei prezzi dei fattori produttivi tra i diversi paesi.

Più complessi e articolati risultano, tuttavia, i legami tra commercio internazionale e distribuzione interna del reddito, alla luce delle ‘nuove’ teorie le quali, abbandonando alcune ipotesi particolarmente restrittive e irrealistiche del modello Heckscher-Ohlin, pongono in risalto il ruolo svolto da fattori quali la presenza di barriere naturali agli scambi (in aggiunta a quelle tariffarie e non tariffarie), il divario tecnologico tra i vari paesi, la presenza di rendimenti di scala crescenti e la diffusione di forme di mercato significativamente divergenti dalla concorrenza perfetta. Sulla base di questi approfondimenti teorici, viene meno la relazione univoca tra prezzi relativi dei beni e prezzi relativi delle risorse produttive e, al tempo stesso, i processi di convergenza, tra i paesi, verso un identico livello dei rendimenti dei fattori risultano di gran lunga meno stringenti. Il rapporto di sostituibilità tra movimenti di merci e movimenti di fattori risulta, inoltre, assai più imperfetto rispetto al modello di Heckscher-Ohlin. Si configurano situazioni nelle quali, in effetti, prevale piuttosto un rapporto di complementarità, nel senso che i flussi migratori e i trasferimenti di capitali (soprattutto gli investimenti diretti esteri), anziché disincentivarlo, contribuiscono ad incrementare il volume del commercio internazionale.

Tra gli studi empirici più noti che hanno esaminato le connessioni tra commercio con i paesi in via di sviluppo e struttura dei salari e della disoccupazione nei paesi industrializzati figurano Bound e Johnson (1992), Borjas, Freeman e Katz (1992), Lawrence e Slaughter (1993), Berman, Bound e Griliches (1994), Sachs e Shatz (1994), Wood (1994) e Leamer (1996a). In prevalenza, questi e altri contributi tendono a concludere che solo in misura modesta la contrazione della domanda relativa di lavoro non qualificato e l’aumento della dispersione salariale nei paesi avanzati possono essere ricondotti alle crescenti importazioni dai paesi in via di sviluppo. Tra le argomentazioni addotte con maggiore frequenza a sostegno di questa conclusione, figurano le seguenti:

a) secondo il meccanismo descritto dal teorema di Stolper-Samuelson, il salario relativo dei lavoratori meno qualificati avrebbe dovuto ridursi nei paesi avanzati come effetto della diminuzione del prezzo relativo dei beni ad alta intensità di lavoro unskilled indotta dal commercio con i paesi in via di sviluppo. L’evidenza empirica negli Stati Uniti e in alcuni importanti paesi europei ha messo in luce come, durante gli anni Ottanta, quando il fenomeno dell’ampliamento dei differenziali salariali è stato particolarmente accentuato, i prezzi relativi dei beni ad alta intensità di lavoro non qualificato, anziché ridursi, abbiano mostrato una tendenza, sia pure lieve, ad aumentare (Lawrence e Slaughter 1993; Neven e Wyplosz 1996). Anche là dove i prezzi relativi risultino essersi mossi nella direzione ‘giusta’, le loro variazioni non appaiono, tuttavia, sufficienti a spiegare la maggiore dispersione salariale verificatasi (Sachs e Shatz 1994). La causa preminente della modificazione della composizione della domanda di lavoro a favore dei lavoratori skilled e l’aumento dello ‘skill premium’, secondo l’opinione prevalente, non andrebbe ricercata in fattori di carattere internazionale, bensì nella presenza di progresso tecnico orientato verso il risparmio di lavoro non qualificato.

b) Sempre in base alla teoria standard, il commercio con i paesi in via di sviluppo – come si è già ricordato – dovrebbe condurre, nei paesi avanzati, a una contrazione delle industrie che richiedono un uso intensivo di lavoro unskilled e a un’espansione di quelle ad alta intensità di lavoro skilled. D’altro canto, l’aumento dello ‘skill premium’, connesso alle modificazioni della struttura della produzione nazionale, dovrebbe indurre le imprese a sostituire lavoratori qualificati con lavoratori non qualificati. Ci si attenderebbe, dunque, sia nelle industrie ad alta intensità di lavoro qualificato che in quelle ad alta intensità di lavoro non qualificato, un incremento della percentuale di occupati costituita da lavoratori unskilled. In realtà, contrariamente a questa aspettativa, per gli Stati Uniti, nel corso degli anni Ottanta, si è osservato un aumento della quota di lavoratori qualificati, sul totale degli occupati, per larga parte dei settori industriali, in concomitanza con l’innalzamento dello skill premium. L’aumento complessivo della domanda relativa di lavoro qualificato, in quel paese, più che all’espansione delle industrie ad alta intensità di lavoro skilled, risulta dovuto alla maggiore domanda di lavoro qualificato all’interno dei singoli settori industriali (Lawrence e Slaughter, 1993; Berman, Bound e Griliches (1994). Anche questo fenomeno viene ricondotto prevalentemente all’ipotesi del progresso tecnico di tipo ‘skill-biased’. Esso, infatti, renderebbe vantaggioso per le imprese l’uso di una proporzione maggiore di lavoratori skilled, nonostante l’innalzamento del loro salario relativo.

c) Le importazioni di beni manufatti provenienti dai paesi in via di sviluppo, sebbene si siano accresciute in modo rilevante, costituiscono un ammontare tuttora assai modesto, in rapporto al prodotto interno lordo dei paesi industrializzati. Per i paesi del G7, ad esempio, questo rapporto, nel 1995, era contenuto entro il valore minimo dell’1,2 per cento del Giappone e il valore massimo del 3,4 per cento dell’Inghilterra (Golub, 1997, p. 8). Data questa loro limitata incidenza, difficilmente – si è sostenuto – i flussi commerciali con i paesi in via di sviluppo avrebbero potuto produrre un peggioramento del differenziale retributivo dei lavoratori meno qualificati, nei confronti dei lavoratori più qualificati, delle dimensioni di quelle riscontrate negli Stati Uniti nel corso degli anni Ottanta (Krugman e Lawrence 1993; Krugman 1995a; Krugman1995b).

L’integrazione con i paesi in via di sviluppo può produrre effetti sul mercato del lavoro dei paesi avanzati non soltanto attraverso gli scambi di merci e servizi, ma anche attraverso i flussi migratori. Se l’apertura agli scambi con i paesi in via di sviluppo provoca una riduzione della domanda relativa di lavoro non qualificato, i flussi migratori provenienti da questi paesi, in quanto costituiti prevalentemente da lavoratori unskilled, contribuiscono ad accrescere, all’interno dei paesi industrializzati, l’offerta relativa di tale componente della forza lavoro. Il commercio internazionale e l’immigrazione, quindi, in linea di principio operano ambedue nella direzione dell’ampliamento dello ‘skill-premium’.

D’altro canto, l’analisi teorica ha individuato vari e complessi meccanismi attraverso i quali i flussi di capitali, in particolare modo gli investimenti diretti verso i paesi in via di sviluppo, possono incidere sulla struttura dei salari e dell’occupazione nei paesi industrializzati. Pur trattandosi di un tema alquanto controverso, alla luce delle recenti verifiche empiriche sembra, tuttavia, prevalere la conclusione secondo la quale, in generale, sia i trasferimenti di capitali che i flussi migratori, anche quando risultino avere giocato un ruolo non trascurabile, non si configurano come la principale variabile esplicativa, tra quelle che hanno contribuito a determinare le tendenze evolutive osservate sul mercato del lavoro dei paesi avanzati negli ultimi due decenni.

4. GLOBALIZZAZIONE E DISTRIBUZIONE DEL REDDITO: UN APPROFONDIMENTO

Dalla rassegna della letteratura condotta nelle pagine precedenti, emerge la conclusione secondo cui la globalizzazione avrebbe contribuito a peggiorare la distribuzione del reddito nei paesi avanzati. Si tratterebbe, in ogni caso, di effetti mediamente modesti. Altri fattori, soprattutto il progresso tecnico di tipo ‘skill-biased’, avrebbero svolto un ruolo ben più importante.

Alcuni approfondimenti e contributi critici hanno tuttavia posto in evidenza determinati aspetti della complessa problematica sulle interconnessioni tra globalizzazione e mercato del lavoro nei paesi avanzati da cui si può desumere che gli effetti sono più forti. Al riguardo, le principali argomentazioni possono essere sintetizzate nel modo seguente:

a) come si è ricordato, la principale causa del peggioramento della posizione dei lavoratori unskilled, nei paesi avanzati, è stata per lo più individuata nella presenza di progresso tecnico del tipo ‘skill-biased’. Quest’ultimo viene spesso indicato come una variabile esplicativa autonoma rispetto al commercio internazionale. In opposizione a questa impostazione, si è rilevato che l’introduzione di innovazioni tecnologiche orientate verso il risparmio di lavoro (in prevalenza del tipo unskilled) è essa stessa, in qualche misura, stimolata dall’apertura delle economie. In particolare – secondo Wood (1994,1995) – le imprese collocate nei paesi avanzati ricorrerebbero a forme di “defensive innovation”; cioè all’individuazione di metodi di produzione che consentano di comprimere l’uso di lavoro unskilled, al fine di fronteggiare la concorrenza esercitata dalle importazioni di beni manufatti ad alta intensità di questo fattore provenienti soprattutto dai paesi di nuova industrializzazione, a bassi salari.

All’obiezione secondo cui il commercio con i paesi in via di sviluppo, favorendo la riduzione dei salari degli unskilled relativamente ai salari degli skilled (e al prezzo del capitale), dovrebbe, semmai, spingere le imprese, nei paesi avanzati, a introdurre tecnologie orientate verso un maggiore impiego di lavoro non qualificato, anziché verso il risparmio di esso, Wood (1995) replica nei seguenti termini: “[Una] comune reazione delle imprese collocata nei paesi sviluppati alla concorrenza dei bassi salari è stata quella di individuare nuovi metodi di produzione che consentano di ridurre l’impiego di lavoro unskilled. (Pur essendosi in qualche misura ridotto il loro incentivo a procedere in tale direzione, in conseguenza dell’abbassamento dei salari dei lavoratori meno qualificati nei paesi sviluppati, il livello dei salari degli unskilled rimane molto più alto in molti paesi in via di sviluppo). In talune circostanze … l’innovazione difensiva ha messo le imprese nella condizione di contrastare le importazioni; tuttavia essa ha ulteriormente ridotto la loro domanda di lavoro unskilled” (p. 67).

Quindi, precisando ulteriormente il proprio punto di vista, egli aggiunge:

“a prima vista, l’idea di un’innovazione a scopo difensivo può sembrare incoerente con la teoria economica; se esistevano tecnologie volte a risparmiare lavoro e a ridurre i costi, perché le imprese, orientate a massimizzare i profitti, non le avevano già introdotte? In pratica, tuttavia, esse non hanno completa conoscenza di tutte le possibilità tecniche e per acquisire l’informazione circa le nuove possibilità, devono ricorrere a costi di ricerca: ad esempio, spese per ricerca e sviluppo e sotto forma di impegno e di tempo dei managers. Le decisioni delle imprese riguardo la direzione e le modalità della ricerca dipendono dai probabili benefici i quali, a loro volta, riflettono le condizioni dei mercati. Per molte imprese, la comparsa di concorrenti a bassi salari ha rappresentato un drastico mutamento di tali condizioni … che hanno modificato drasticamente le loro priorità di ricerca” (p. 67).

Al di là della posizione specifica di Wood, l’ipotesi che il progresso tecnico non possa essere considerato come un fattore del tutto indipendente dal commercio internazionale è da molti ritenuta fondata. In sintesi, gli scambi con i paesi in via di sviluppo avrebbero agito sulla distribuzione del reddito nei paesi avanzati non solo direttamente, secondo le linee descritte nelle pagine precedenti, ma anche indirettamente, stimolando mutamenti tecnologici che a loro volta hanno condizionato la struttura salariale dei paesi coinvolti ;

b) meccanismi diversi da quello operante nel modello di Heckscher-Ohlin e nel teorema di Stolper-Samuelson, attraverso i quali la liberalizzazione degli scambi può incidere sulla distribuzione del reddito di un paese, sono stati posti in evidenza in una serie di contributi dove l’analisi viene sviluppata discostandosi dall’ipotesi di concorrenza perfetta. Borjas e Ramey (1994, 1995), in particolare, osservano come, nei paesi avanzati, numerosi settori industriali, caratterizzati da elevata concentrazione, abbiano potuto beneficiare a lungo, quando il grado di apertura al commercio internazionale era ridotto, di rendite legate alla loro posizione oligopolistica. Si tratta, prevalentemente, di industrie che producono beni durevoli e che spesso occupano una percentuale relativamente alta di lavoratori non qualificati. Questi ultimi, anche in quanto organizzati sindacalmente, sono riusciti ad appropriarsi di una quota di questa rendita, sotto forma di salari mediamente più elevati rispetto a quelli ottenibili nei settori operanti in un contesto più concorrenziale. In sostanza, i lavoratori unskilled, occupati nei settori oligopolistici, hanno beneficiato di una sorta di ‘wage-premium’.

In concomitanza con l’apertura delle economie, la pressione concorrenziale proveniente dalle importazioni ha comportato, per i settori in esame, al tempo stesso una perdita graduale di potere di mercato, una compressione della rendita e, non di rado, una riduzione dei livelli di attività. Tutto ciò avrebbe contribuito all’ampliamento dei differenziali salariali. In primo luogo, infatti, la diminuzione della rendita avrebbe dato luogo anche ad una riduzione del ‘wage premium’ dei lavoratori unskilled occupati in quei settori. Inoltre, nella misura in cui la penetrazione delle importazioni non sia stata compensata da un incremento equivalente delle esportazioni e quindi vi sia stata una perdita di occupazione, parte dei lavoratori ha dovuto trasferirsi in altre industrie contraddistinte sia da maggiore concorrenza che da salari più bassi.

Va rilevato che il meccanismo descritto da Borjas e Ramey, attraverso il quale il commercio internazionale influisce sulla struttura salariale nei paesi avanzati, non è connesso in modo esclusivo agli scambi con i paesi in via di sviluppo. In presenza di mercati nazionali tra loro integrati, infatti, l’erosione delle rendite da oligopolio e quindi la riduzione del ‘wage premium’ che da esse trae fondamento possono essere la conseguenza di flussi di importazioni provenienti da altri paesi industrializzati;

c) rilievi meritevoli di particolare attenzione all’impostazione prevalentemente adottata per stimare le ripercussioni della globalizzazione sulla distribuzione del reddito dei paesi avanzati sono stati mossi da Rodrik (1997b). Le stime, infatti, tenderebbero a sottovalutare sistematicamente tali ripercussioni, avendo circoscritto l’analisi prevalentemente all’eventuale slittamento verso il basso della funzione di domanda relativa di lavoro unskilled, indotta dall’apertura agli scambi con i paesi in via di sviluppo a bassi salari. Come egli ha opportunamente osservato, l’allargamento dello ‘skill premium’ legato a tale fenomeno costituirebbe solo uno degli effetti della globalizzazione sul mercato del lavoro dei paesi avanzati.

Un altro importante effetto, che non avrebbe ricevuto, in genere, sufficiente attenzione è dato dall’aumento della elasticità della domanda di lavoro (soprattutto, ma non esclusivamente) unskilled. La più elevata elasticità, rispetto al passato, discende dalla possibilità che hanno le imprese – in assenza di barriere agli scambi e ai trasferimenti di capitali – di sostituire lavoratori nazionali con lavoratori di altri paesi attraverso gli investimenti diretti esteri e le importazioni di beni intermedi (outsourcing). Rodrik nota come sia venuta delineandosi in maniera sempre più evidente un’asimmetria tra capitale e lavoro altamente qualificato, da un lato, caratterizzati da elevata mobilità internazionale e lavoro unskilled, dall’altro, relativamente poco mobile. E’ importante sottolineare che questo aumento dell’elasticità della domanda di lavoro nei paesi industrializzati non è connesso in modo specifico all’integrazione con i paesi in via di sviluppo, ma è una conseguenza di carattere generale dell’apertura delle economie. Esso, anzi, dipende in larga misura dalla elevata e crescente interdipendenza che caratterizza l’area stessa dei paesi avanzati. Scrive Rodrik:

“Tuttavia, focalizzare l’attenzione sugli scambi con i paesi a bassi salari (e sui flussi migratori da essi provenienti) induce a ignorare il fatto che i lavoratori meno qualificati in Germania e in Francia sono in competizione con i lavoratori analoghi in Inghilterra e negli Stati Uniti, mercati con i quali quei paesi sono molto più strettamente integrati di quanto non lo siano con l’India e la Cina. E gli scambi Nord-Nord, pur potendo esercitare un impatto scarsamente percettibile sulla domanda relativa di lavoro non qualificato, certamente rendono questa domanda più elastica in tutti i paesi coinvolti. In altre parole, l’aumento della elasticità della domanda di lavoro è un fenomeno di carattere molto più generale … Esso è una conseguenza diretta dell’integrazione economica internazionale, quale che sia la struttura economica e l’identità dei partners commerciali” (p. 26).

Dall’elevata elasticità della domanda di lavoro scarsamente qualificato scaturiscono vari effetti che, nel loro insieme, concorrono a peggiorare la distribuzione dei redditi: diviene relativamente più costoso, per i lavoratori, in termini di salario e/o di occupazione, il mantenimento di elevati standard di lavoro (più elevata è la quota a loro carico dei costi connessi agli standard medesimi); gli shocks esterni si riflettono prevalentemente sul lavoro, accrescendo la variabilità delle retribuzioni e dell’occupazione; “la più elevata sostituibilità del lavoro modifica, inoltre, la natura della contrattazione tra lavoratori e datori di lavoro e contribuisce all’indebolimento del sindacato” (p. 23), che, tra l’altro, riescono ad appropriarsi di una quota minore delle rendite maturate nei settori oligopolistici.

L’insieme di queste conseguenze spinge Rodrik a concludere che “la principale conseguenza della globalizzazione sui mercati del lavoro è probabilmente data dall’aumento dell’elasticità (effettiva o presunta) della domanda di lavoro unskilled e non dalla riduzione di per sé di questa domanda” (p. 26).

In sintesi, dall’insieme di considerazioni aggiuntive qui sviluppate, appare rafforzata la tesi di chi sostiene che il processo di globalizzazione favorisce le disuguaglianze nei redditi, tende a riflettersi negativamente sui salari (e sugli standard di lavoro) soprattutto dei lavoratori scarsamente qualificati e alimenta condizioni di instabilità e insicurezza sul lavoro.

A integrazione di queste conclusioni, può essere opportuno aggiungere che anche quanti pensano che la globalizzazione, finora, abbia esercitato un’influenza modesta sulla struttura salariale nei paesi avanzati sono per lo più concordi nel ritenere che, in prospettiva, l’incidenza di tale fattore tenderà progressivamente a crescere.

5. LA GLOBALIZZAZIONE E LE CONTRADDITTORIE PRESSIONI SUL WELFARE STATE

Nel dibattito che si sta sviluppando sulle relazioni tra globalizzazione e Stato Sociale sono state individuate ed affrontate questioni di grande importanza; si ha, tuttavia, la sensazione che manchi uno schema analitico al quale ricondurre le diverse affermazioni ed entro cui esaminare, in modo sistematico, questo difficile problema. Il nostro compito principale sarà quello di delineare un simile schema. Alcuni passi preliminari sono però indispensabili.

Come è ben noto, e come ha di recente ricordato Baldwin (1997, p. 7), sono due le esigenze che hanno dato origine ai moderni Welfare State: combattere la povertà e trasferire dal singolo individuo alla collettività, attraverso la sicurezza sociale, alcuni rilevanti rischi. L’esperienza scandinava e quella inglese sono state avviate allo scopo di contrastare la povertà e di ridurre la disuguaglianza; in Germania, ed in altri paesi dell’Europa Continentale, il fattore propulsivo è stato, invece, il tentativo di realizzare sistemi efficaci di assicurazione sociale.

Con il trascorrere del tempo i Welfare State hanno subito importanti evoluzioni ( ad iniziare da quella che ha portato, in molti casi, a considerare un vero e proprio diritto di cittadinanza l’accesso ai servizi da essi offerti), si sono differenziati in esperienze nazionali che sembrano resistere ad ogni tentativo di classificazione, hanno conseguito risultati alterni e non sempre incoraggianti; non è, però, venuta meno la convinzione che la loro ragione d’essere consista, principalmente se non esclusivamente, nel duplice tentativo di ridurre le disuguaglianze e di offrire sicurezza agli individui.

La crescente apertura internazionale, in generale, e la globalizzazione, in particolare, sembrano avere conseguenze che accrescono i compiti redistributivi e di sicurezza sociale del Welfare State. La globalizzazione, come si è illustrato in precedenza può incidere in maniera profonda sui meccanismi di generazione della disuguaglianza, rendendo i profili di reddito, nell’arco di vita, molto sensibili allo stock di capitale umano posseduto ed al grado di mobilità dei fattori di cui si è proprietari . Per questi motivi, è diffusa la convinzione che le tendenze alla disuguaglianza si rafforzeranno.

La globalizzazione, d’altro canto, accresce la “turbolenza” dell’ambiente economico e rende i comportamenti più sensibili ad ogni disturbo. La crescente interdipendenza delle economie nazionali facilita la diffusione delle perturbazioni e fa sì che ogni paese sia maggiormente influenzato dalle politiche adottate dagli altri. Tra le numerose conseguenze dell’accresciuta variabilità – da quelle che si manifestano nei mercati finanziari a quelle che indeboliscono l’incentivo ad effettuare investimenti specifici – vi è anche la maggiore probabilità di restare, anche se temporaneamente, disoccupati. Molti agenti economici sono, quindi, sottoposti a rischi più gravi.

Disuguaglianza e rischi crescenti sembranocondurre alla conclusione che il “bisogno” di Welfare aumenta in un’epoca di globalizzazione. In passato, almeno secondo alcuni studi, il grado di apertura internazionale dell’economia è stato uno dei fattori che ha concorso ad ampliare le dimensioni del Welfare State; dunque, i maggiori bisogni di cui si è detto non soltanto si sono manifestati ma sono anche stati accolti . La novità dei nostri tempi, secondo tesi diffuse, consisterebbe nella sopravvenuta impossibilità di rispondere a quei bisogni. Riferendosi alla recente esperienza di paesi così diversi tra loro come l’Australia e la Svezia, Esping-Andersen, ad esempio, afferma (Esping-Andersen 1996a, p. 5):

“In entrambi i paesi il maggior grado di apertura internazionale ha costretto i governi (sia di destra che di sinistra) a tagliare la spesa sociale”

Si profila, quindi, la tesi secondo cui la globalizzazione esercita una duplice e contraddittoria pressione sul Welfare State: da un lato essa ne richiede l’espansione, dall’altro ne impone il ridimensionamento. Una simile tesi è stata sostenuta di recente da Rodrik (1997b).

Questa possibilità, se non turba quanti considerano ben poco desiderabile l’intervento pubblico nell’economia, costituisce motivo di preoccupazione per coloro che non soltanto nutrono opposte convinzioni sul ruolo dello stato ma sono anche dell’avviso che, con la globalizzazione, si manifesteranno o si accentueranno problemi ai quali il Welfare State – e, per alcuni, soltanto il Welfare State – potrebbe dare adeguata risposta.

Ma per quali motivi si considera preclusa una soluzione che in passato sembra essere stata ampiamente praticata? Tali motivi sono riconducibili alla globalizzazione oppure ne sono indipendenti? Per rispondere a questi quesiti è opportuno considerare la tesi secondo cui la globalizzazione avrebbe comportato un generale ridimensionamento della sovranità nazionale nella gestione della politica economica. Tale tesi si basa, normalmente, sui seguenti argomenti:

a) gli accordi internazionali attraverso i quali si è concretizzato il processo di liberalizzazione degli scambi commerciali e dei movimenti di capitale hanno imposto vincoli aggiuntivi all’azione dei policy makers dei singoli paesi con riguardo sia al numero degli strumenti utilizzabili che alla modalità d’impiego degli stessi. La politica economica avrebbe, dunque, perso alcuni strumenti;

b) le più strette interconnessioni esistenti tra i mercati nazionali – oltre a favorire, come si è già ricordato, la trasmissione internazionale delle perturbazioni – hanno indebolito la capacità dei governi dei singoli paesi di condurre politiche autonome dagli altri paesi in aree di intervento come, ad esempio, la tutela della concorrenza, la difesa dell’ambiente, gli standard di lavoro e, più in generale, lo Stato Sociale . Ciò implica che il perseguimento di obiettivi divergenti da quelle prevalenti “nel resto del mondo” può generare “costi” ben maggiori, sotto forma di minore grado di conseguimento di altri desiderabili obiettivi.

Vale la pena di sottolineare che queste considerazioni hanno un’implicazione molto rilevante e cioè che la globalizzazione ha reso più labile e incerta, sia negli obiettivi che nel modo di operare, la tradizionale distinzione tra politiche interne e politiche internazionali . In questa ottica diviene facile comprendere non soltanto le ragioni dei ricorrenti conflitti d’interesse tra i paesi, ma anche l’esigenza, avvertita in modo crescente, di nuove e più estese forme di collaborazione internazionale che conducano all’armonizzazione dei comportamenti dei policy makers nazionali . Sul problema del coordinamento torneremo in seguito, così come su altri importanti aspetti del rapporto tra globalizzazione e politiche economiche; ora è necessario cercare di formulare una risposta ai due quesiti sollevati in precedenza.

Dei due argomenti sui quali sembra poggiare la tesi della perdita di potenzialità della politica economica, il più rilevante ai nostri fini – che sono quelli di comprendere le ragioni che limiterebbero la possibilità di ricorrere al Welfare State – è quello basato sui “costi” in termini di alcuni desiderabili obiettivi.

Le disfunzioni interne del Welfare State hanno certamente determinato un aumento di tali “costi”. Queste disfunzioni – che hanno anche reso gli economisti più cauti nel raccomandare l’intervento pubblico – sono state elencate con cura da Sandmo (1991). E’ sufficiente qui ricordare i problemi finanziari connessi alla grandezza raggiunta, in molti paesi, dallo Stato Sociale; la limitata efficacia redistributiva delle politiche adottate ed alcuni loro indesiderati effetti distorsivi; la scarsa efficienza dello stato, soprattutto in alcuni paesi, come produttore e finanziatore di servizi sociali; la subordinazione degli obiettivi alti dell’intervento pubblico agli interessi personali di burocrati e politici.

Questi problemi – o la gran parte di essi – pur nascendo da circostanze non direttamente connesse alla globalizzazione, potrebbero avere effetti particolarmente gravi in presenza di un’economia globalizzata. I “costi” a cui si è fatto in precedenza riferimento sono cresciuti anche a causa di ciò. Ma in termini di quale desiderabile obiettivo possiamo misurare questi “costi”? La risposta più ovvia sembra essere il tasso di crescita.

Dunque, la tesi delle contraddittore pressioni sul Welfare State potrebbe essere sottoposta ad analisi nella seguente formulazione: la globalizzazione indirizza domande crescenti allo Stato Sociale ma quest’ultimo – per motivi non tutti dipendenti dalla globalizzazione stessa – può far fronte a tali domande soltanto al costo di un marcato e crescente rallentamento del processo di crescita.

Questa tesi sarà al centro delle nostre riflessioni nelle pagine seguenti. Lo schema che delineeremo collocherà l’analisi dei rapporti tra globalizzazione e Welfare State nel più generale contesto delle relazioni tra crescita e distribuzione del reddito. All’interno di tale schema esamineremo – principalmente con riferimento ai paesi avanzati – come la globalizzazione concorra con il Welfare State a determinare le combinazioni realizzabili di queste due variabili.

6. GLOBALIZZAZIONE E WELFARE STATE NEL CONTESTO DELLE RELAZIONI TRA CRESCITA ED EGUAGLIANZA. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI

Una più veloce espansione del reddito ed una sua meno diseguale distribuzione costituiscono imprescindibili criteri di valutazione del processo economico anche se non sono certamente gli unici (basti considerare l’importanza che può essere riconosciuta alla libertà individuale) ed anche se non mancano posizioni critiche sulla loro rispettiva desiderabilità. A questo proposito sembra, però, che molte delle divergenze dipendono dal modo nel quale vengono definite le due variabili. Ad esempio, una concezione della crescita più attenta ai problemi della “sostenibilità” potrebbe assottigliare l’area degli avversi così come la collocazione della disuguaglianza in uno “spazio valutativo” diverso dal reddito conseguito potrebbe vincere numerosi scetticismi.

In effetti, avendo scelto di collocare l’analisi dei nessi tra globalizzazione e stato sociale nel più ampio contesto delle relazioni tra crescita e disuguaglianza, vi sono rilevanti problemi definitori e di misurazione da affrontare. Un compito così delicato non può essere qui trattato con compiutezza; sarà, perciò, necessario limitarsi ad alcune brevi considerazioni.

Il reddito e la ricchezza non costituiscono di certo le uniche grandezze che appare desiderabile distribuire in modo meno diseguale. Nel tentativo di riconoscere maggiore importanza alla libertà dei singoli ed ai loro “meriti” Sen, come ormai è ben noto, ha sostenuto e difeso con forza l’idea che occorra perseguire l’eguaglianza delle capabilities . Sfortunatamente, non disponiamo di indicatori pienamente adeguati a questo riguardo.

Anche la delimitazione del dominio dei soggetti rispetto ai quali misurare la disuguaglianza presenta problemi. Ad esempio, devono essere considerate le generazioni future? Se la risposta fosse positiva si aprirebbero problemi impegnativi – e non risolti – come sono quelli affrontati dalla letteratura sull’equità intergenerazionale. Inoltre, se misurassimo la disuguaglianza attraverso il reddito, sarebbe più appropriato riferirsi al reddito relativo all’arco di vita (nel qual caso risulterebbe difficile, ad esempio, parlare di disuguaglianze tra giovani ed anziani) o a quello guadagnato in un ben più limitato periodo di tempo?

Molte delle alternative elencate implicano orizzonti temporali di diversa lunghezza; naturalmente, l’esigenza di disporre di validi indicatori spinge verso orizzonti brevi oltre che verso variabili facilmente misurabili. Per questo motivo, le nostre considerazioni verranno riferite essenzialmente alla disuguaglianza nei redditi percepiti dalla generazione presente, pur essendo assai dubbio che la riduzione di questa disuguaglianza assicuri sempre un progresso lungo la strada dell’equità .

L’analisi delle relazioni tra crescita e distribuzione è stata condotta da numerosi punti di vista e sulla base di impostazioni molto diverse; si è cercato di stabilire in che modo la crescita modifichi la distribuzione e, all’inverso, come la distribuzione incida sulla crescita .

Molti modelli recenti giungono alla conclusione che una maggiore disuguaglianza può risultare avversa alla crescita economica; spesso ciò dipende dal condizionamento che la disuguaglianza esercita sulle decisioni politiche – le quali, molto opportunamente, vengono endogeneizzate – orientandole in senso meno favorevole alla crescita.

Okun (1975), come è noto, aveva sostenuto con forza la tesi dell’esistenza di un trade-off tra efficienza ed eguaglianza o, come potrebbe sostenersi con gli opportuni adattamenti, tra crescita ed eguaglianza . Il contesto entro il quale egli ha condotto la propria analisi è diverso e, per certi versi, più circoscritto. Si tratta, infatti, dell’impatto sull’efficienza dei tradizionali interventi redistributivi da parte dei governi.

I problemi che ci accingiamo ad affrontare, pur presentando numerose affinità con quelli trattati nella letteratura citata – ed in particolare con quelli esaminati da Okun – se ne differenziano per molti aspetti. Le domande alle quali cercheremo di dare risposta sono le seguenti: in che misura il Welfare State incide sulla disuguaglianza e sulla crescita? Quale è l’impatto della globalizzazione su queste due variabili ed in che modo esso può risentire delle caratteristiche del Welfare State? Se la globalizzazione esercita un effetto negativo sull’eguaglianza, è possibile intervenire sulla dimensione e sulla struttura del Welfare State in modo da migliorare il mix di eguaglianza e crescita? E le misure che rispondono a questa esigenza hanno le caratteristiche appropriate per venire, poi, selezionate dal processo di decisione politica, così come esso concretamente si svolge?

Per rispondere a queste domande utilizzeremo uno schema di ragionamento che considera il Welfare State come una variabile dalla quale dipendono sia il tasso di crescita che la distribuzione finale dei redditi. Questa impostazione, oltre ad essere consigliata dalla natura dei problemi che qui interessano, trova una giustificazione nella sempre crescente importanza attribuita alle istituzioni come fattori in grado di incidere profondamente sulla performance economica. Una recente affermazione di Olson appare, a questo riguardo, particolarmente pertinente. Dopo avere analizzato il processo di crescita in un gran numero di paesi, egli sostiene quanto segue :

” se quanto si è detto in precedenza è corretto, allora le notevoli differenze nel reddito pro-capite dei vari paesi non possono essere spiegate dalla diversa capacità di accedere allo stock mondiale di conoscenze produttive o ai mercati dei capitali, né da differenze nel rapporto tra la popolazione e la terra o altre risorse naturali, né, infine, da differenze nella qualità del capitale umano “vendibile” o nella cultura personale….. L’unica spiegazione plausibile è quella secondo cui le grandi differenze nella ricchezza delle nazioni sono principalmente dovute alla qualità delle istituzioni e della politica economica”. (Olson 1996, p. 19)

7. IL WELFARE STATE, LA CRESCITA E L’EGUAGLIANZA: UNO SCHEMA DI ANALISI

In questo paragrafo verrà presentato non un modello modello completo e rigoroso ma, piuttosto, uno schema di analisi molto generale che tollera, entro ampi limiti, un grande numero di ipotesi alternative; esso consente, quindi, un proficuo confronto tra posizioni diverse e permette – o almeno così si spera – di individuare la radice di eventuali diversità di opinioni.

Per esaminare i rapporti tra Stato Sociale, tasso di crescita, disuguaglianza nella distribuzione dei redditi e globalizzazione faremo uso di due relazioni: la prima istituisce la dipendenza della disuguaglianza – oltre che da un insieme di variabili qui considerate esogene – dallo Stato Sociale e dal processo di crescita. La seconda, stabilisce che la crescita – anch’essa sensibile a variabili qui non trattate, come la disponibilità di fattori produttivi, il grado di concorrenzialità dei mercati, ecc. – dipenda dallo Stato Sociale e dalla disuguaglianza.

Indicando con DIS la disuguaglianza, con WS lo Stato Sociale e con g il tasso di crescita le due relazioni possono venire genericamente rappresentate nel modo seguente:

[1] DIS = DIS ( g, WS)

[2] g = g (DIS, WS)

Assumiamo, dunque, che Il Welfare State – con la sua grandezza, misurata in rapporto al Prodotto Interno Lordo e con la sua struttura (sulla quale ci soffermeremo tra breve) – influenza in modo diretto, cioè senza altre mediazioni, sia la crescita che la distribuzione dei redditi; assumiamo anche che tra crescita e disuguaglianza vi siano reciproche connessioni, cosicché la crescita ha effetti sulla disuguaglianza e, d’altro canto, la disuguaglianza ha influenza sulla crescita.

Queste due assunzioni implicano che il Welfare State esercita anche effetti indiretti sulla crescita e sulla distribuzione; il segno e l’intensità di questi ultimi potrebbero, in circostanze particolari, essere tali da annullare o anche rovesciare gli effetti diretti. E’, quindi, ammissibile che, per fornire un esempio, misure di espansione del Welfare State efficaci nel ridurre la disuguaglianza sulla base dei soli effetti diretti, abbiano – nell’appropriato orizzonte temporale – la conseguenza “perversa” di accrescere la disuguaglianza

Prima di elencare le ipotesi da noi adottate relativamente alla direzione ed all’intensità delle diverse relazioni, sono opportune le seguenti precisazioni:

a) la nostra analisi, come risulterà evidente, si riferisce ad un periodo non breve;

b) la grandezza del Welfare State è rappresentata dall’entità delle spese sociali alle quali – per semplicità – si assume che corrispondano entrate perfettamente equivalenti. Il nostro Welfare State è, dunque, in equilibrio finanziario e questo ci permette di affrontare il problema che qui interessa al di fuori delle pur rilevantissime questioni di bilancio. Inoltre, potremo parlare semplicemente di dimensione del Welfare State, riferendoci – a seconda dei casi – sia al lato delle entrate che a quello delle spese.

c) la struttura riguarda, invece, l’impatto che – tramite le modalità di finanziamento e quelle di spesa – il Welfare State esercita sia sulla crescita che sull’eguaglianza. A parità di grandezza, lo Stato Sociale può essere più o meno favorevole alla crescita e più o meno favorevole all’eguaglianza (diretta) .

Costruire misure precise e sintetiche della struttura del Welfare non è agevole. Una soluzione potrebbe essere rappresentata da un indice che tenga conto, in modo appropriato, del peso delle diverse voci di spesa, da un lato, e dell’importanza delle diverse modalità di finanziamento, dall’altro. Si deve, però, considerare che il grado di orientamento del Welfare alla crescita ed all’eguaglianza dipende anche dalle caratteristiche strutturali del processo economico. Come vedremo, uno degli effetti della globalizzazione è proprio quello di modificare l’orientamento alla crescita ed all’eguaglianza di un Welfare State “dato” per grandezza e struttura.

Si noti, infine, che tra orientamento alla crescita ed orientamento all’eguaglianza, non vi è necessariamente una relazione inversa; la struttura del Welfare potrebbe, cioè, venire modificata in senso favorevole sia alla crescita che all’eguaglianza. Un Welfare State che si trovasse in questa situazione potrebbe, con buona ragione, essere considerato inefficiente.

E’ ora possibile elencare le nostre ipotesi che risulteranno, probabilmente, piuttosto controverse. Con riferimento alla relazione [1] la prima assunzione è che un maggiore tasso di crescita – a parità di Welfare State – sia invariabilmente favorevole alla riduzione delle disuguaglianze. Considerando anche la varietà di posizioni esistenti nella letteratura, questa ipotesi potrebbe apparire piuttosto ottimistica. E’, però, evidente che molto dipende dal modo nel quale la disuguaglianza viene definita e dal fenomeno che con essa si intende catturare. Se, ad esempio, ci riferissimo – à la Rawls – soltanto a coloro che occupano i gradini più bassi della scala sociale, la nostra ipotesi risulterebbe certamente più plausibile . Svilupperemo, dunque, il nostro ragionamento sulla base dell’ipotesi che la crescita influenzi positivamente l’eguaglianza. Lo schema qui proposto è, però, idoneo a trattare anche l’assunzione alternativa; infatti alcune delle implicazioni di quest’ultima, in verità poco verosimili, verranno da noi esplicitamente considerate.

La seconda assunzione – anche questa ottimistica, ma forse meno della precedente- è che un Welfare State “più grande” risulta, limitatamente all’effetto diretto, sempre favorevole all’eguaglianza sebbenecon intensità decrescente. La possibilità che il Welfare aggravi in modo diretto le diseguaglianze, anziché ridurle, non può essere esclusa. Appare, però, difficile che ciò avvenga con riferimento al Welfare State nella sua interezza . Per questo motivo tratteremo come eccezionale l’eventualità di un effetto anti-egualitario diretto dell’espansione del Welfare e dedicheremo ad essa soltanto alcune sporadiche osservazioni .

Le ipotesi formulate conducono ad una semplice conclusione: lo stesso grado di disuguaglianza può scaturire da mutevoli combinazioni di crescita (g) e Welfare State (WS). Rispetto all’obiettivo considerato queste ultime due variabili sono, tra loro sostituibili, anche se in misura variabile.

Di ciò può darsi una semplice rappresentazione grafica: nel piano g- WS individuiamo le combinazioni delle due variabili che assicurano lo stesso grado di disuguaglianza. Tali combinazioni si disporranno lungo una curva decrescente che – per il progressivo affievolirsi del contributo che entrambe le variabili danno all’eguaglianza – presenterà una pendenza sempre minore . Lasciando variare il grado di disuguaglianza si potrà costruire una famiglia di queste curve che, senza alcuna fantasia, chiameremo curve di iso-disuguaglianza. E’ evidente che la disuguaglianza è minore man mano che ci si sposta sulle curve più esterne (si veda il grafico 1).

Possiamo ora occuparci della seconda relazione che chiameremo, per semplicità, “curva della crescita”. L’ ipotesi generale è che gli effetti dell’espansione del Welfare State sulla crescita non siano indipendenti dalla sua dimensione: se questa è “piccola” gli effetti saranno positivi; se, invece, essa è “grande”, il Welfare può frenare l’espansione economica. In altri termini, la “curva della crescita” è una parabola e ciò a causa della mutevole importanza di fattori espansivi e restrittivi.

Si assume, dunque, che, in presenza di Welfare “piccoli” prevalgano i primi; mentre con il crescere delle dimensioni dello Stato Sociale domineranno i secondi. Tra i fattori restrittivi si possono elencare le modalità di finanziamento e gli effetti disincentivanti, in particolare sull’offerta di lavoro, di forme di sussidio o di assicurazione. L’entità di questi ultimi, che appare dubbia nelle economie reali, diverrebbe certamente molto rilevante se la dimensione dello Stato Sociale crescesse a dismisura. Tra i fattori espansivi, ci limitiamo a menzionare la formazione di “capitale umano” che di norma si avvale del contributo del Welfare State ed una vasta gamma di programmi di assistenza che contribuiscono a ridurre comportamenti anti-sociali e criminali, normalmente avversi alla crescita .

L’analisi completa delle relazioni rilevanti per la nostra analisi richiederebbe di illustrare – come risulta dall’equazione [2] – anche l’impatto che la disuguaglianza ha sulla crescita. Astraiamo per il momento da questa relazione, su di essa torneremo tra breve.

Vi è un ultima considerazione da svolgere, prima di concludere questa presentazione. Se la struttura del Welfare State mutasse o se le caratteristiche generali del sistema economico – ad iniziare dal suo grado di integrazione internazionale – si modificassero, la “curva della crescita” e le curve di iso-disuguaglianza subirebbero dei cambiamenti. Nel caso in cui crescesse il complessivo orientamento all’eguaglianza del Welfare, si avrebbero due conseguenze sulle curve di iso-disuguaglianza: la disuguaglianza associata alla stessa coppia di valori di g e WS diminuirebbe; il grado di sostituibilità tra le due variabili cambierebbe, con l’effetto di accrescere la pendenza delle curve di iso-disuguaglianza. Se, invece, la modifica riguardasse l’orientamento alla crescita, la curva della crescita assumerebbe una nuova posizione ed anche il punto in cui essa inverte direzione slitterebbe. Questi cambiamenti sono conseguenza sia della variazione nel tasso di crescita corrispondente a ciascuna grandezza del Welfare State, sia della probabile mutata reattività marginale della prima grandezza rispetto alla seconda

8. LE TRE REGIONI DEL WELFARE STATE

Possiamo, ora, fornire una rappresentazione grafica delle due relazioni esaminate.

GRAFICO 1

La grandezza dello Stato Sociale determina il tasso di crescita (individuabile sulla curva della crescita) e, inoltre, concorre con quest’ultimo a fissare la distribuzione dei redditi (individuabile attraverso la appropriata curva di iso-disuguaglianza).

Per le ipotesi formulate il valore di WS che massimizza la crescita (WS** nel nostro grafico) è inferiore a quello che minimizza la disuguaglianza, situato nel punto di tangenza tra curve della crescita e dell’iso-disuguaglianza (WS*, nel nostro caso). E’ bene evitare, almeno per il momento, di interpretare questa costruzione come un menu di politica economica a disposizione di razionali policy makers; è, viceversa, opportuno illustrare le proprietà delle tre regioni – delimitate da WS* e WS** – nelle quali può essere diviso il campo dei valori della variabile WS.

La prima regione è caratterizzata da Welfare State “grandi”, cioè, da

WS > WS*

Riducendo WS fino a WS* è possibile, come è facile verificare, accoppiare più crescita e più eguaglianza. Una riduzione del Welfare potrebbe, quindi, permettere di uscire da quella che sembra una zona di “irrazionalità”. In questa regione, un ulteriore aumento di WS sembra altamente sconsigliabile perché provoca risultati peggiori sia sotto il profilo della crescita che sotto quello della distribuzione.

Nella seconda regione il Welfare State è di dimensioni intermedie. Più precisamente, vale la seguente condizione:

WS**<WS<WS*

Questa regione, compresa tra la minima disuguaglianza e la massima crescita, potrebbe venire considerata l’area del trade-off: per accrescere l’eguaglianza vi è un prezzo da pagare in termini di crescita, e viceversa.

La terza regione è quella del Welfare State “piccolo”:

WS <WS**

Poiché WS è inferiore al valore compatibile con la massima crescita, è possibile ottenere minore disuguaglianza e maggiore crescita. Siamo, dunque, in un’altra apparente zona di irrazionalità; tuttavia, diversamente da quello che si è visto nel primo caso, il miglioramento richiede che il Welfare State si espanda.

La principale conclusione che possiamo temporaneamente trarre è, dunque, la seguente: i rapporti esistenti tra crescita e disuguaglianza non sono indipendenti dalle caratteristiche (strutturali e di dimensione) di un’istituzione importante come lo Stato Sociale. Ciò implica che nessuna valida affermazione possa essere formulata, anche relativamente alle conseguenze di un intervento sullo Stato Sociale, indipendentemente da un attento esame del punto di partenza. Più semplicemente, paesi diversi possono essere collocati in regioni diverse, tra quelle che abbiamo precedentemente individuato.

Finora si è assunto che la struttura del Welfare sia data, così come, del resto, quella del sistema economico. Si è anche trascurato, per ragioni di semplicità, di considerare l’effetto diretto che la disuguaglianza può esercitare sulla crescita e che era stato incluso tra le nostre assunzioni di base. Sulla prima questione torneremo in seguito; ora affrontiamo brevemente il secondo problema.

L’influenza della disuguaglianza sulla crescita, meriterebbe, in realtà, un approfondimento maggiore di quello che è possibile in questa sede. Tale influenza dipende, in effetti, da un insieme complesso di variabili, tra le quali vi sono quelle culturali.

Semplificando, possiamo assumere che, per ragioni diverse, la crescita sia influenzata negativamente sia da distribuzioni eccessivamente egualitarie che da distribuzioni fortemente diseguali. In entrambi i casi possono risentirne negativamente gli incentivi (anche se di soggetti diversi) ed in entrambi i casi possono aversi reazioni innescate dalla violazione di alcuni diffusi principi di equità.

Allo scopo di trattare graficamente il problema che qui interessa, adotteremo alcune ipotesi semplificatrici. Anzitutto considereremo che, in generale, una maggiore disuguaglianza sia negativa per la crescita; noltre, assumeremo che la crescita risenta in modo discontinuo della disuguaglianza. In altri termini, lo stesso tasso di crescita è compatibile con un ampio insieme di valori della disuguaglianza compresi all’interno di un determinato campo; soltanto quando la disuguaglianza “salta” da un campo all’altro, la crescita ne risentirà. Per semplificare ulteriormente l’esposizione assumeremo che siano possibili soltanto due regimi: disuguaglianza “media o bassa” che comporta crescita “alta”; disuguaglianza “elevata” che è causa di crescita “limitata”.

Possiamo illustrare, graficamente, questa situazione:

GRAFICO 2

Si assuma che inizialmente l’economia si trovi nel punto A; si assuma anche che, allo scopo di aumentare g, il Welfare State venga ridotto. L’obiettivo è raggiungere il punto B. La conseguente maggiore disuguaglianza potrebbe, però, essere tale da implicare un “salto di regime”. La curva originaria della crescita, gg, potrebbe essere non più compatibile con il nuovo grado di disuguaglianza e, in tal caso, essa lascerebbe il posto alla g’g’. L’economia finirebbe, dunque, per collocarsi nel punto C, sulla g’g’; con la conseguenza indesiderata di un aumento di disuguaglianza pur senza benefici in termini di crescita.

L’idea che alcuni paesi, con Welfare “piccoli” e – per così dire – una forte propensione spontanea alla disuguaglianza, possano patire gli effetti negativi – anche in termini di crescita – di un ulteriore aumento della disuguaglianza è stata avanzata da diversi autori. Il riferimento principale è alla realtà americana . Con l’ipotesi appena formulata, siamo in grado di includere questo effetto nella nostra analisi. Trascureremo, invece, come si è già detto, la possibilità che “troppa” eguaglianza possa essere negativa per la crescita.

9. IL WELFARE STATE E GLI EFFETTI DELLA GLOBALIZZAZIONE SU CRESCITA ED EGUAGLIANZA

Lo schema presentato nel paragrafo precedente verrà ora utilizzato per esaminare gli effetti della globalizzazione sulla crescita economica e sulla disuguaglianza. Come vedremo, tali effetti dipendono in modo cruciale dalla grandezza e dalla struttura del Welfare State.

In precedenza si è ripetutamente affermato che in un’economia globalizzata la disuguaglianza – a parità di altre condizioni – potrebbe facilmente aggravarsi, soprattutto perché tende a peggiorare la posizione di coloro che già occupano i gradini più bassi nella scala delle retribuzioni. Nei termini del nostro schema, ciò significa che allo stesso tasso di crescita – ed allo stesso WS – corrisponderà una maggiore disuguaglianza. Un’ulteriore probabile conseguenza è l’affievolirsi dell’effetto di un dato incremento nel saggio di crescita sulla riduzione della disuguaglianza; in altri termini, la crescita diventa meno sostituibile al Welfare State come fattore di eguaglianza. Per la prima ragione, ogni punto del piano g-WS è caratterizzato da una maggiore disuguaglianza; per la seconda ragione, invece, le curve di iso-disuguaglianza divengono più pendenti.

GRAFICO 3

Trascurando per il momento gli effetti che la globalizzazione esercita sulla curva della crescita, esaminiamo le principali conseguenze di questi cambiamenti sulla disuguaglianza.

Nel grafico 3, le curve di iso-disuguaglianza in grassetto si riferiscono alla situazione che si determina in seguito alla globalizzazione. Si nota facilmente che:

a) la disuguaglianza cresce, a parità di WS; infatti, ad un qualsiasi punto del piano è ora associata una maggiore disuguaglianza;

b) il WS corrispondente alla minima disuguaglianza raggiungibile è ora maggiore. Nel nostro grafico, esso passa da WS* a WS**. Naturalmente, la crescita ad esso associata è minore;

c) la minima disuguaglianza raggiungibile può variare in entrambe le direzioni; per esprimersi a questo riguardo occorrono ulteriori informazioni.

Per valutare le conseguenze della globalizzazione è, tuttavia, indispensabile conoscere la situazione di partenza. Ad esempio, se inizialmente il Welfare aveva dimensioni maggiori di quelle richieste per assicurare la minima disuguaglianza, una sua contrazione può – anche dopo la globalizzazione – condurre ad una migliore combinazione di crescita ed eguaglianza. Questa eventualità sarà, naturalmente, tanto più probabile quanto maggiore è la dimensione iniziale dello Stato Sociale e quanto minore è l’impatto della globalizzazione sulla disuguaglianza.

Se, invece, si parte da un Welfare “piccolo” – di dimensioni inferiori, cioè, a quelle che risultano compatibili con la massima crescita – è possibile conseguire un miglioramento sia nella crescita che nell’eguaglianza, espandendo la spesa sociale. Se la disuguaglianza, per effetto della globalizzazione, raggiungesse il livello che determina – secondo quanto si è affermato nel paragrafo precedente – un salto di regime, l’aumento della spesa sociale sarebbe necessario anche per evitare il rallentamento della crescita. La disuguaglianza, rompendo la coesione sociale, diventa un fattore di freno della crescita e ciò potrebbe, in un contesto meno semplificato di quello che viene qui utilizzato, avviare una perversa spirale cumulativa. Alcuni autori, come si è ricordato, paventano proprio questa eventualità.

Resta da esaminare il caso in cui la situazione iniziale ricada nella regione caratterizzata da Welfare State intermedi, che precedentemente è stata denominata del trade-off. In questo caso non è possibile conseguire, agendo su WS, una migliore combinazione delle nostre due variabili-obiettivo; pertanto, la globalizzazione – in assenza di interventi sulla struttura, di cui si dirà tra breve – causerà riduzioni di crescita, di eguaglianza o, eventualmente, di entrambe.

Per valutare gli effetti della globalizzazione sulla curva della crescita è bene ricordare, in primo luogo, che l’integrazione commerciale permette notevoli benefici in quanto consente di sfruttare i vantaggi comparati e le economie di scala; favorisce l’ampliamento della varietà di prodotti disponibili per i consumatori e per le imprese; rende maggiormente contendibili i mercati nazionali da parte delle imprese estere. Inoltre, l’abbattimento degli ostacoli ai trasferimenti dei capitali e delle tecnologie, oltre che ai flussi migratori, è di beneficio per l’efficienza allocativa La mobilità dei capitali, in particolare, consente la localizzazione degli investimenti reali là dove risulta più elevata la loro produttività.

Il modo più sintetico, e forse più efficace, per cogliere l’impatto che la globalizzazione ha sia sulla possibilità di conseguire miglioramenti di benessere sia sulle prospettive di crescita è quello di equipararla – come del resto potrebbe farsi rispetto ad altre forme storiche di integrazione economica internazionale – al progresso tecnico. In effetti, alcuni studiosi hanno fatto ricorso a questa immagine; ciò trova giustificazione nell’opportunità, offerta dalla globalizzazione, di accrescere la produttività e di rendere disponibili, all’interno dei vari paesi, prodotti nuovi.

L’enfasi posta sulle opportunità di crescita offerte dalla globalizzazione – che molti considerano giustamente il suo principale effetto positivo – non deve far dimenticare che lo sfruttamento di tali opportunità non è automatico ma dipende da un insieme di fattori, anche istituzionali, che possono variare significativamente da paese a paese. L’importanza che il Welfare State, con la sua struttura e le sue dimensioni, può assumere a questo riguardo è la questione su cui ora ci soffermeremo.

Cruciale per la nostra analisi è il concetto di Welfare State standard. Con questo concetto – che certamente meriterebbe ulteriori approfondimenti – si intende dare rilievo alla differenza (sia in termini di grandezza – più visibile nella nostra costruzione – sia in termini di struttura) che separa il Welfare State di una singolo paese da quello prevalente, “in media”, nei paesi con i quali esso è integrato economicamente.

I paesi con Welfare più “piccoli” dello standard saranno certamente avvantaggiati dalla integrazione economica (anche se questo non vuol dire che essi cresceranno ad un tasso maggiore dei paesi con WS più grandi); mentre l’opposto vale per paesi con Welfare State più “grandi”. Nel prosieguo assumeremo che l’integrazione sia, di per sé, benefica per la crescita; ciò implica che i paesi con un Welfare identico a quello standard vedranno ampliarsi le proprie possibilità di crescita.

GRAFICO 4

Nel grafico si ipotizza che nella situazione iniziale il Welfare State standard fosse WS° e che il nostro paese avesse scelto di collocarsi al livello WS^. La maggiore integrazione economica internazionale fa sì che la nuova curva della crescita sia quella in grassetto. Tale curva ha la caratteristica di permettere maggiori tassi di crescita per tutti i paesi che abbiano Welfare State non più “grandi” di WS*. In particolare, come si è già accennato, essa assegna un premio di crescita al paese che avesse un Welfare proprio uguale allo standard; naturalmente il vantaggio in termini di crescita per il nostro paese, relativamente “piccolo”, è maggiore. Questo grafico è costruito sull’ipotesi che il Welfare State standard non cambi in seguito all’integrazione economica. Se così non fosse, occorrerebbe riferirsi al nuovo standard per cogliere gli effetti dell’integrazione.

Seguendo questa linea di ragionamento è anche possibile cogliere un elemento, probabilmente decisivo, per distinguere gli effetti della globalizzazione da quelli di una generica maggiore integrazione economica. Se l’integrazione avviene tra paesi con Welfare State simili, lo standard resta sostanzialmente invariato e nessuno può trovarsi troppo lontano da esso; per conseguenza, tutti i paesi interessati ne deriveranno benefici in termini di crescita. Il “costo” delle politiche sociali – rappresentato dalla rinuncia ad una crescita ancora maggiore – è facilmente sopportabile. Combinare crescita e eguaglianza è, dunque, facile.

Se, però, l’integrazione ha carattere globale e coinvolge economie tra loro molto diverse, il Welfare “standard” può facilmente abbassarsi di molto e le conseguenze per i paesi con i Welfare State maggiori possono essere anche molto drammatiche. In passato l’accresciuta integrazione è avvenuta tra paesi “molto simili” sicché tutti ne hanno tratto vantaggio. In altri termini l’ampiezza della differenza tra WS standard e WS dei singoli paesi non è risultata sufficiente ad annullare i vantaggi della globalizzazione.

Ora esiste, invece, la possibilità che alcuni paesi, in assenza di opportuni adeguamenti, subiscano perdite nette. Ciò avviene sia perché i percorsi seguiti dai paesi già integrati (malgrado alcuni recenti segni di “convergenza”) si sono differenziati, determinando un ampliamento nella gamma dei Welfare State; sia, soprattutto, perché l’allargamento dell’area di integrazione ha coinvolto paesi molto diversi con la conseguenza di “abbassare” significativamente il Welfare State standard.

Consideriamo con un certo dettaglio la posizione di un paese che, anche in seguito alla globalizzazione, si trova ad avere un Welfare State ben più “grande” dello standard. La posizione iniziale, nel grafico 5, sia quella caratterizzata dal punto A in corrispondenza di WS°. Per effetto della globalizzazione le curve di iso-disuguaglianza in grassetto si sostituiscono a quelle intere: le ragioni sono quelle esposte in precedenza.

Inoltre, a causa dell’abbassamento del WS standard, la curva della crescita subisce un forte slittamento e si trasforma in quella in grassetto. Se la dimensione del Welfare non cambiasse, avremmo sia una maggiore disuguaglianza che una minore crescita; quest’ultima, poi, sarebbe addirittura negativa, come si osserva facilmente prolungando la curva della crescita nel quadrante negativo. Se a questa situazione si rispondesse con un aumento di Welfare, le nostre due variabili peggiorerebbero entrambe e la crescita – difficilmente sostenibile – diverrebbe ancora più negativa. E’, viceversa, possibile attenuare gli effetti della globalizzazione scegliendo WS minori collocandosi, ad esempio nel punto B. In ogni caso, le vecchie combinazioni di crescita ed eguaglianza non sono più raggiungibili.

GRAFICO 5

I paesi con Welfare State più “piccoli”, anche se superiori al nuovo standard, sembrano in condizioni migliori. Essi, con moderate riduzioni di WS, possono conservare le vecchie possibilità di crescita. Per alcuni di loro si può, però, porre il problema del “salto di regime” causato da un’eccessiva disuguaglianza, di cui si è parlato in precedenza.

Prima di concludere, possiamo chiederci cosa cambierebbe nelle nostre conclusioni se la crescita, anziché essere in generale favorevole alla distribuzione, come da noi ipotizzato, determinasse un peggioramento delle disuguaglianze. L’andamento crescente delle curve di iso-disuguaglianza – che è implicato da tale ipotesi – avrebbe la conseguenza di escludere l’esistenza di un punto interno di minima disuguaglianza e un maggiore WS avrebbe sempre l’effetto di ridurre le disuguaglianze, anche se al prezzo di una minore crescita.

In un simile contesto la globalizzazione, determinando il solito spostamento della curva della crescita, provocherebbe, a parità di Welfare State, oltre alla riduzione della crescita, anche la riduzione – non più l’aumento – della disuguaglianza. Tutto ciò sembra scarsamente plausibile; anche per questo motivo si è preferita l’ipotesi opposta.

10. MIGLIORARE LA STRUTTURA DEL WELFARE STATE: CAPITALE UMANO E SUSSIDI ALL’OCCUPAZIONE

E’ probabile che lo scenario piuttosto drammatico emerso in precedenza corrisponda a quello che viene considerato come normale dai più radicali pessimisti, i quali ritengono che non vi sia soluzione migliore del tentativo di porre freni alla globalizzazione. Il ricorso a misure protezionistiche sarebbe, però, inadeguato per preservare lo status quo; infatti, le mosse degli altri “giocatori” renderebbero inevitabile uno slittamento della curva della crescita. In breve, le regole del gioco non prevedono la possibilità di rimanere nella situazione iniziale.

Una valutazione più precisa delle conseguenze della globalizzazione e dei possibili correttivi non può, in realtà, mancare di precisare l’orizzonte temporale al quale si fa riferimento. Se nell’immediato, per alcuni paesi, le conseguenze possono essere negative, in un orizzonte temporale più lungo possono verificarsi sviluppi ben più favorevoli. Gli sviluppi ai quali ci riferiamo sono, soprattutto, quelli relativi alla distanza tra il Welfare State del paese considerato e quello che abbiamo definito come Welfare State standard. Una riduzione di tale distanza – che non va intesa automaticamente come convergenza verso un unico e dato modello – potrebbe essere vantaggiosa anche per i paesi inizialmente danneggiati.

La nostra rappresentazione grafica indica chiaramente che le misure desiderabili sono quelle che contrastano gli effetti della globalizzazione sulle due curve. In un ambito di analisi più ampio, dovremmo considerare una vasta gamma di interventi, ad iniziare da quelli di politica industriale che hanno l’effetto di spostare verso l’alto la curva della crescita senza incidere troppo sui meccanismi della disuguaglianza. Ci concentreremo, però, su misure inerenti in modo più diretto il Welfare State – sebbene i confini tra i diversi tipi interventi non siano sempre nitidi – e su dinamiche che, a livello internazionale, possono modificare il Welfare State standard.

In questo paragrafo faremo riferimento ad un singolo paese, considerando le possibilità che esso ha di intraprendere azioni anche indipendentemente dagli altri. Nel paragrafo successivo affronteremo sia il problema della realizzabilità politica di tali misure, sia le probabili dinamiche che si innescheranno a livello internazionale.

Dall’analisi condotta in precedenza emerge che dovranno essere privilegiati gli interventi che presentano la caratteristica di modificare la struttura del Welfare State incidendo positivamente e direttamente, sia sul suo orientamento alla crescita che sul suo orientamento all’eguaglianza. Non analizzeremo, dunque, ipotesi di riforma del Welfare che appaiono opportune sulla base di altri criteri.

Gli interventi che soddisfano, almeno debolmente, le due condizioni indicate in precedenza non sono molti; essi possono, comunque, interessare l’architettura dello Stato Sociale oppure possono consistere in correzioni dei suoi “fallimenti di realizzazione”. E’, evidente, che quest’ultima locuzione non è che un sinonimo della cosiddetta riforma della Pubblica Amministrazione, sulla quale non è possibile soffermarsi oltre. Quanto agli interventi sull’architettura ne considereremo due: l’investimento in capitale umano, attraverso l’istruzione e la formazione professionale ed il sussidio all’occupazione dei lavoratori unskilled.

Se crescesse il capitale umano degli individui che ne sono meno dotati si otterrebbero i due desiderabili effetti indicati in precedenza: le possibilità di crescita ne guadagnerebbero e la distribuzione del reddito diventerebbe meno diseguale. Anche in seguito alla letteratura sulla crescita endogena, il riconoscimento che il capitale umano – soprattutto in un’economia globalizzata – determina in modo decisivo le possibilità di crescita di un’economia è, ormai, quasi unanime. Inoltre, una più equa distribuzione del capitale umano non permette la globalizzazione penalizzi severamente, come molti temono, i lavoratori unskilled.

Ma è agevole realizzare un simile obiettivo e quale dovrebbe essere il compito dello Stato a questo riguardo? Anzitutto le nostre conoscenze sulla domanda di capitale umano spingono ad escludere che il differenziale retributivo abbia un’importanza esclusiva o determinante, a questo riguardo; pertanto le differenze nei redditi determinate dalla globalizzazione non attiveranno automatiche reazioni riequilibranti. In realtà molti altri fattori sono in gioco, da quelli connessi all’incompletezza dei mercati del credito a quelli di natura sociale e culturale . Questi ultimi possono essere molto rilevanti e, come è stato sostenuto di recente da numerosi autori, possono divenire fattori potentissimi di discriminazione, dando luogo a comunità caratterizzate da livelli diversissimi di povertà e di capitale umano .

L’intervento pubblico appare, quindi, giustificato sul terreno dell’eguaglianza e dell’efficienza. Naturalmente, una simile affermazione non è di per sé sufficiente a risolvere ogni problema. Anzitutto, essa non può raccogliere il consenso generale; mancherebbe, ad esempio, quello di chi coltiva intensamente altri valori come, ad esempio, la massima libertà di scelta. Inoltre, essa non affronta il problema in dettaglio e, come ha argutamente affermato Phelps, in questa materia – come in altre, del resto – “il problema sta nei dettagli” (Phelps 1997, p. 150).

L’impossibilità di approfondire la questione , non ci consente altro che una breve considerazione conclusiva: ammesso che si dia una buona soluzione ai problemi posti dai vari “dettagli”, l’investimento in capitale umano rappresenta una soluzione in grado di manifestare i propri effetti soltanto su un orizzonte temporale piuttosto lungo.

Partendo proprio dall’esigenza di definire interventi capaci di incidere in tempi più brevi sulle tendenze in atto, Phelps ritiene – riprendendo e sviluppando posizioni che sono anche di altri autori – che una buona soluzione consista nell’introdurre i sussidi all’occupazione. La proposta che Phelps (1997) formula con forza è quella di concedere un credito di imposta (appropriabile dai lavoratori) alle imprese che occupano lavoratori a basso salario e, quindi, unskilled.

I beneficiari dell’intervento sono, dunque, coloro che maggiormente rischiano di venire penalizzati dai processi di globalizzazione; uno dei punti di forza della proposta consiste, secondo Phelps, proprio nella sua attitudine a combinare, nel breve periodo, la coesione sociale (che dipende dal livello del reddito) con l’inclusione nel processo economico. Phelps, affrontando i diversi problemi di “dettaglio” che sorgono in relazione all’applicazione di questa misura, sostiene convincentemente che la soluzione proposta è quella che presenta le minori controindicazioni rispetto alle altre in discussione. Non potendo entrare nel merito delle diverse questioni, ci limitiamo ad osservare che sussidiare l’occupazione invece della disoccupazione equivale a dare una valida risposta al problema illustrato con queste lucide ed attualissime parole da Stuart Mill circa un secolo e mezzo fa:

” D’altra parte in tutti i casi di aiuto, vi sono due serie di conseguenze da considerare: le conseguenze dell’assistenza in se stessa, e le conseguenze del fare assegnamento sull’assistenza. Le prime sono generalmente benefiche, ma le seconde in gran parte dannose; ed in certi casi tanto dannose da compensare largamente il valore del beneficio. Ed è estremamente probabile che questo si verifichi proprio nei casi in cui il bisogno di aiuto è più intenso…..Il problema da risolvere è quindi particolarmente sottile oltre che importante: come dare il massimo aiuto necessario, insieme al minimo incoraggiamento a fare su di esso un indebito affidamento”. (Mill 1983, p. 1255)

Nei termini della nostra rappresentazione, i sussidi all’occupazione possono agire a favore dell’eguaglianza (perché beneficiano, direttamente, coloro che vengono danneggiati dalla globalizzazione) e possono spostare nella direzione appropriata la curva della crescita (perché limitano l’effetto disincentivante dei sussidi alla disoccupazione e perché, come indica lo stesso Phelps , favoriscono la conservazione e lo sviluppo del capitale umano attraverso forme effettive di on-the-job-training).

11. LA RIFORMA DEL WELFARE STATE TRA OSTACOLI POLITICI E “GARA AL RIBASSO”

L’analisi condotta in precedenza, suggerisce che di fronte alle sfide della globalizzazione sono possibili risposte in grado non soltanto di attenuarne l’impatto negativo sulla crescita e sull’eguaglianza ma anche, in presenza di opportune condizioni, di permettere performance migliori di quelle precedentemente conseguite. Con riferimento al Welfare State, queste risposte consistono in una sua incisiva ristrutturazione, piuttosto che nel suo ridimensionamento. Ma verranno adottate simili politiche? Le difficoltà che sorgono a questo riguardo possono essere ricondotte a due fattori : gli ostacoli frapposti dal processo politico ed i vincoli derivanti da dinamiche “competitive” a livello internazionale. Esaminiamoli brevemente, iniziando da questi ultimi.

Una tesi ricorrente è quella secondo cui in un contesto di accresciuta mobilità dei fattori si verrebbe ad innescare una pericolosa “gara al ribasso” tra i diversi stati con una tendenziale convergenza verso un equilibrio caratterizzato da un Welfare State che, semplificando, possiamo considerare “piccolo” e fortemente orientato alla crescita. Questa tesi è, naturalmente, compatibile con l’idea che la politica perda autonomia e finisca per essere subordinata all’economia; anche per questo non verrebbero attuate le riforme che appaiono, invece, desiderabili in termini di crescita e di eguaglianza.

Alla base di questa tesi vi è l’idea che il tentativo dei governi di attrarre nel proprio territorio le risorse mobili – ad iniziare dalle imprese – innescherebbe una “gara al ribasso” caratterizzata, ad esempio, dalla fissazione di standard ambientali meno rigorosi, dall’eliminazione di norme poste a tutela delle condizioni di lavoro, dalla riduzione del carico fiscale e dalla soppressione di spese sociali . In particolare, alcuni autori hanno segnalato, tra i difetti del federalismo, la possibilità che l’attribuzione di maggiori poteri ai governi federali conduca ad una “gara al ribasso” per quel che riguarda proprio il Welfare State. La competizione tra stati federali non è, naturalmente, dissimile da quella che avviene in un’economia globalizzata; in entrambi i casi è molto elevata la mobilità delle risorse. Seguendo questa linea di ragionamento, si giunge dunque a prevedere un ridimensionamento, quasi automatico, del Welfare State nei paesi avanzati.

Le basi teoriche sulle quali poggia questa tesi sono piuttosto deboli, come ha sostenuto Wilson (1996); inoltre, l’orizzonte temporale al quale essa si riferisce appare molto lungo. I segni della “gara al ribasso” non sono, finora, evidenti: anche se i Welfare State hanno sostanzialmente smesso di crescere (almeno in termini di risorse assorbite come quote del Prodotto Interno Lordo) ed anche se ciò ha probabilmente determinato (a causa del ben noto “morbo di Baumol”) una contrazione dei servizi reali forniti dal Welfare, non è agevole affermare che i mutamenti siano significativi e che la loro causa sia proprio la “gara al ribasso”.

Naturalmente, è difficile immaginare che – su un orizzonte temporale molto lungo – possano persistere forti differenze nei Welfare State di paesi molto integrati tra loro; esistono, tuttavia, altri meccanismi per realizzare una maggiore, e più virtuosa, omogeneità. Il coordinamento a livello internazionale delle politiche economiche – e, soprattutto, di quelle sociali – è il più rilevante a questo riguardo. Il vantaggio del coordinamento consiste nella possibilità di giungere senza troppi costi ad un Welfare State standard maggiormente compatibile con criteri di equità ampiamente condivisi. Nel nostro schema, l’effetto principale di un simile correttivo sarebbe quello di frenare l’abbassamento del WS standard, permettendo alla curva della crescita di assumere un andamento più favorevole soprattutto per i paesi ad elevato WS.

Al di là di questo aspetto, il limite principale dell’impostazione che qui viene discussa, sembra essere quello di non esaminare con sufficiente precisione il processo politico, subordinandolo totalmente all’idea che i politici competano allo scopo di assicurarsi le risorse mobili. In realtà questa posizione – che è una delle poche a predire un comportamento politico così rapido nell’aggredire, anche un po’ sconsideratamente, lo Stato Sociale – sembra poggiare sull’assunzione che gli elettori non possano “sanzionare” questo comportamento. Infatti, la stessa ipotesi di mobilità implica che i danneggiati scelgano l’opzione di exit cosicché i politici non corrono rischi elettorali. La piena mobilità gioca, quindi, un ruolo importante nel subordinare i processi politici a quelli economici.

Una posizione molto diversa, anzi per numerosi aspetti opposta, è quella che si basa su un argomento utilizzato molto di frequente dagli economisti per spiegare la mancata adozione di misure considerate efficienti: si tratta della diversa natura e visibilità dei costi rispetto ai benefici. Se i costi sono visibili e concentrati, mentre i benefici sono distanti nel tempo e diffusi, interventi raccomandabili anche sul terreno dell’efficienza (opportunamente definita) non verranno attuati . Sarebbe questo il caso della riforma del Welfare State.

Occupandosi specificamente dei progetti di riduzione del Welfare State, Pierson (1994, 1996) ha notato che anche i governi più determinati – almeno nelle dichiarazioni – hanno conseguito risultati piuttosto deludenti. Per spiegare questo fatto Pierson utilizza sostanzialmente l’argomento appena introdotto che, per semplicità, chiameremo della “salienza dei costi”. Le misure di riforma del Welfare alle quali abbiamo fatto riferimento, pur potendo condurre ad esiti molto favorevoli, non sono tali da evitare costi o svantaggi a carico di qualcuno né i loro benefici sono sicuri e ravvicinati nel tempo. Il problema della “salienza dei costi” è, dunque, pertinente anche se l’obiettivo non è quello di ridimensionare lo Stato Sociale ma, più moderatamente, quello di ristrutturarlo.

Uno dei limiti di questa tesi – che certamente coglie un fenomeno rilevante – è, probabilmente, quello di rappresentare i politici al governo come inermi e nel presupporre una loro completa subordinazione – per motivi non sempre ben precisati – a coloro che sopporteranno i costi della riforma. In particolare, viene trascurato il ruolo che possono svolgere le organizzazioni di rappresentanza degli interessi: se esse sono encompassing, cioè tali da rappresentare una pluralità di interessi, il freno al processo di cambiamento potrebbe, secondo numerose opinioni, essere molto più blando .

Provando a sintetizzare le due posizioni esaminate in questo paragrafo, si può affermare che secondo la tesi della “gara al ribasso” la necessità di attrarre le risorse mobili costringe i politici ad una frenetica attività di smantellamento dello Stato Sociale; nella tesi della “salienza dei costi”, invece, i politici sono costretti all’immobilismo dalla reazione dei danneggiati. Due tesi opposte, quindi, che difficilmente potrebbero essere conciliate attraverso l’osservazione che la prima è più appropriata al lungo periodo e la seconda al breve termine.

Benché così diverse, le tesi hanno in comune l’idea di una sostanziale mancanza di autonomia dei politici. Pur senza giungere all’estremo opposto – sul quale sembrano assestati alcuni agguerriti esponenti del pensiero “libertario” – sembra che ai politici al governo si possa riconoscere, sia nel breve che nel lungo termine, un maggiore grado di autonomia ed una maggiore responsabilità dei processi di cambiamento.

Ad esempio, con riferimento alla tesi della “salienza dei costi” i politici – se hanno realmente a cuore gli obiettivi indicati – non sono privi di mezzi per piegare la situazione nel senso desiderato. In un mondo di individui quasi-razionali, una strategia potrebbe consistere nel cercare di accrescere la “salienza dei benefici”. Si tratta di un compito non sempre facile che può andare incontro ad ostacoli insormontabili; un esempio derivante da mutamenti strutturali, spesso enfatizzati in altri contesti, potrebbe essere il seguente: il tentativo di rendere più “salienti” i benefici della crescita potrebbe rivelarsi vano in un’economia con molti individui anziani e con scarsi legami di discendenza cioè in un’economia con l’orizzonte temporale corto. Una simile economia può essere particolarmente conservatrice. Vi sono, però, numerosi casi in cui l’operazione indicata può avere successo. Benché non sia facile disporre di certezze al riguardo, si può ritenere che la prospettiva dell’Unione Monetaria Europea abbia avuto, presso una buona parte dell’opinione pubblica, proprio l’effetto di accrescere la “salienza dei benefici”.

La possibilità di sfruttare la “salienza dei benefici” per vincere le resistenze degli elettori al cambiamento presuppone che i politici al governo condividano i medesimi obiettivi e siano, per così dire, “bene intenzionati”. Naturalmente, non è legittimo assumere che queste condizioni siano sempre verificate, così come non è accettabbile l’ipotesi opposta.

In conclusione, i processi politici – animati da attori che dispongono di una variabile ma significativa autonomia e che spesso seguono comportamenti resistenti ad interpretazioni basate sui modelli tradizionali di razionalità o di quasi-razionalità – sono molto importanti. Gli economisti, mostrando una crescente insoddisfazione nei confronti dell’ approccio normativo all’analisi della politica che li ha per lungo tempo caratterizzati, trattano sempre più di frequente le scelte dei policy makers come una variabile endogena . Questa tendenza è positiva; da essa ci attendiamo di saperne di più sui processi di formazione delle decisioni politiche che, come suggeriscono anche le fugaci osservazioni formulate in questo paragrafo, sono piuttosto complessi e, talvolta, misteriosi.

CONCLUSIONI

Finora gli effetti della globalizzazione sul processo economico sono stati significativi e, in assenza di adeguati interventi correttivi, lo saranno, probabilmente, sempre più nel futuro. In questo lavoro, abbiamo mostrato come nella letteratura tenda oramai a prevalere la tesi secondo cui la forte integrazione economica degli ultimi anni abbia già inciso sulla distribuzione dei redditi, penalizzando i lavoratori unskilled, ed ancora di più inciderà negli anni a venire. A questi risultati si giunge soprattutto sulla base di approcci che appaiono più articolati rispetto a quelli tipici dei modelli standard del commercio internazionale e che non si limitano a ricercare gli effetti della globalizzazione nei flussi commerciali tra paesi avanzati e paesi in via di sviluppo. Opportunamente, questi approcci sottolineano il carattere pervasivo di questo fenomeno come fattore di cambiamento e richiamano l’attenzione sulla possibilità che esso manifesti i propri effetti anche alterando le relazioni tra paesi avanzati e non soltanto tra questi ultimi e quelli in fase di sviluppo.

Le conseguenze di tutto ciò per il Welfare State sono tutt’altro che lievi, soprattutto se si tiene conto che un altro effetto frequentemente associato alla globalizzazione è quello di depotenziare le politiche economiche nazionali e di vincolare sempre più le politiche sociali. La tesi secondo cui la crescente integrazione internazionale esercita pressioni contraddittorie sul Welfare State ha ricevuto grande attenzione nel nostro lavoroTale tesi è stata da noi interpretata nel senso che,in un’epoca di globalizzazione, aumentano i “costi” da pagare in termini di crescita per conseguire gli obiettivi delle politiche sociali ed, in particolare, quello di una minore disuguaglianza e la sua fondatezza è stata valutata sulla base di uno schema analitico incentrato sulle complesse relazioni tra crescita e distribuzione del reddito.

I nostri risultati sottolineano l’importanza – a questo riguardo – della grandezza e, soprattutto, della struttura del Welfare State. In particolare, gli effetti della globalizzazione sulla crescita e sull’eguaglianza possono essere negativi in paesi caratterizzati da un Welfare State che, per le eccessive dimensioni e per l’infelice struttura, sia diverso da quello “in media” prevalente negli altri paesi con i quali si è economicamente integrati .

Abbiamo altresì osservato che non manca la possibilità di operare nel medio e nel lungo periodo per contrastare queste tendenze, anche senza ricorrere a forme di coordinamento internazionale, pure auspicabili. Misure di creazione del capitale umano, rivolte soprattutto a ridurre il numero di lavoratori unskilled e interventi di sostegno dei redditi disegnati soprattutto come sussidi all’occupazione dei lavoratori a più bassa produttività sono – a questo proposito – particolarmenteappropriate .

La possibilità di avviare riforme significative del Welfare deve, però, essere valutata con riferimento ai vincoli posti sia dal processo politico che dalle modalità della concorrenza internazionale. Questi vincoli rappresentano, forse, il principale ostacolo all’innescarsi di un processo che – senza smantellare lo Stato Sociale – permetta anche ai paesi caratterizzati da Welfare State grandi e mal strutturati di trarre beneficio dalla globalizzazione.

APPENDICE A. IL FENOMENO DELLA DEINDUSTRIALIZZAZIONE.

Nei paesi avanzati, l’apertura agli scambi con i paesi in via di sviluppo – oltre che alla maggiore dispersione salariale e all’aggravamento della disoccupazione che ha colpito in particolare i lavoratori meno qualificati – viene spesso associata al processo di deindustrializzazione. Tale fenomeno sta a indicare – come è noto – la progressiva riduzione degli occupati nel settore manifatturiero, sul totale degli occupati, che ha interessato numerosi paesi, soprattutto dagli inizi degli anni Settanta. Per l’insieme dei paesi avanzati, questa quota si è ridotta dal 28 per cento nel 1970 al 18 per cento circa nel 1994 (Fondo monetario Internazionale, 1997, p. 47).

Studi recenti, tuttavia, sono orientati ad attribuire un ruolo piuttosto limitato alla globalizzazione, tra le cause della deindustrializzazione. Anche in questo caso, come nel dibattito sui rapporti tra commercio internazionale e distribuzione del reddito, si è rilevato che le importazioni di beni manufatti dai paesi in via di sviluppo sono di un ammontare assai modesto in rapporto al prodotto interno lordo dei paesi avanzati; esse quindi non possono rappresentare per questi ultimi il fattore decisivo, nella spiegazione del declino dell’occupazione manifatturiera. A sostegno di tale posizione, si è anche richiamata l’attenzione sul fatto che: “i maggiori paesi industrializzati continuano a registrare nel corso degli anni Novanta surplus commerciali nel settore dei manufatti nei confronti dei paesi in via di sviluppo, con l’eccezione degli Stati Uniti e del Canada che si sono mossi n ella direzione di modesti deficit” (Golub, p. 6). Contro l’ipotesi di uno stretto rapporto di causalità tra l’espansione degli scambi con i paesi in via di sviluppo e la deindustrializzazione, Krugman e Lawrence (1993, p. 3), con riferimento al caso specifico degli Stati Uniti, sottolineano, tra l’altro, come in realtà già negli anni Cinquanta, quando cioè il grado di apertura internazionale di questo paese era ben più ridotto rispetto a oggi, si era evidenziata una tendenza al declino degli addetti nell’industria manifatturiera.

Dalle stime di Rowthorn e Ramaswamy (1997, pp. 32-33), il commercio Nord-Sud risulterebbe avere svolto un ruolo per lo più secondario, tra le cause della deindustrializzazione, anche tenendo adeguatamente conto del fatto che i beni manufatti dei paesi in via di sviluppo sono mediamente a più elevata intensità di lavoro non qualificato rispetto a quelli prodotti nei paesi avanzati e che quindi – anche nell’ipotesi di bilancia commerciale in equilibrio – la perdita di posti di lavoro nel settore manifatturiero dei paesi avanzati connessa all’espansione delle importazioni dai paesi in via di sviluppo non è compensata da un equivalente incremento, in valore, delle esportazioni verso questi ultimi.

La principale causa della riduzione dell’occupazione nel settore manifatturiero – secondo i recenti approfondimenti – non risiederebbe in fattori internazionali quanto, piuttosto, nella tendenza sistematica della produttività a crescere in esso più rapidamente che nei servizi. Si è rilevato come la composizione della domanda interna tra beni manufatti e servizi non si sia modificata significativamente nel corso degli ultimi due decenni, se valutata a prezzi costanti. La quota dei beni manufatti risulta invece essersi contratta se valutata ai prezzi correnti, essenzialmente a causa dell’aumento dei prezzi relativi dei servizi dovuto al più basso tasso di crescita della produttività in questo settore. Una composizione della domanda interna rimasta pressoché invariata, in termini reali, ha comportato, a causa delle differenze nei rispettivi tassi di crescita della produttività, che i servizi abbiano assorbito una proporzione sempre maggiore di occupati in confronto al settore manifatturiero.

Da questa analisi emerge, tra l’altro, che la deindustrializzazione, pur comportando per le singole economie costi di aggiustamento strutturale non trascurabili, in una prospettiva di lungo periodo non costituisce un fenomeno in sé negativo. Al contrario, come concludono Rowthorn e Ramaswami (1997): “la deindustrializzazione è semplicemente la naturale conseguenza di un processo di sviluppo economico coronato da successo e, in generale, è associata a standard di vita crescenti” (p. 14).

APPENDICE B. GLOBALIZZAZIONE E DISTRIBUZIONE DEL REDDITO NEI PAESI IN VIA DI SVILUPPO.

Sempre in merito ai collegamenti tra globalizzazione e distribuzione del reddito, alcuni recenti studi empirici hanno evidenziato anche per vari paesi in via di sviluppo, in prevalenza dell’America Latina, un ampliamento del differenziale salariale tra lavoro qualificato e lavoro non qualificato a partire dalla metà degli anni Ottanta, di solito in concomitanza con la loro adesione a politiche di liberalizzazione degli scambi. La crescita delle disuguaglianze salariali, a danno dei lavoratori meno qualificati, risulterebbe essersi manifestata anche nel caso di paesi nei quali si sono registrati incrementi significativi, in termini relativi, dell’offerta di lavoro qualificato. Ciò emerge, ad esempio, dal contributo di Robbins (1996).

Questo ampliamento dello ‘skill premium’ appare in contrasto con la teoria di Heckscher-Ohlin secondo la quale l’apertura al commercio internazionale dovrebbe accrescere la dispersione salariale nei paesi industrializzati, mentre dovrebbe ridurla nei paesi in via di sviluppo. Secondo tale teoria, infatti, i paesi in via di sviluppo, particolarmente dotati di lavoro non qualificato, presenterebbero un vantaggio comparato nei beni che utilizzano più intensamente questa risorsa. La specializzazione nella produzione e esportazione di tali beni dovrebbe tradursi, all’interno dei paesi in esame, in un aumento della domanda relativa di lavoro non qualificato e, conseguentemente, in una riduzione dello ‘skill premium’.

Il fenomeno dell’aumento del differenziale salariale, in relazione ai paesi in via di sviluppo, ha ricevuto varie interpretazioni, non necessariamente in alternativa tra loro.

Una spiegazione, volta a riconciliare l’evidenza empirica con la teoria di Heckscher-Ohlin, è stata suggerita da Wood (1997). All’interno della categoria dei paesi in via di sviluppo, egli distingue tra low-income countries e middle-income countries. I lavoratori unskilled localizzati nei middle-income countries sarebbero stati sempre più esposti alla concorrenza esercitata dai lavoratori dello stesso tipo appartenenti ai low-income countries, soprattutto dell’area asiatica, in seguito al crescente coinvolgimento di questi ultimi nel processo di globalizzazione del mercato del lavoro. “Queste aperture della metà del mondo a basso reddito – nota Wood – devono avere probabilmente modificato la struttura dei vantaggi comparati dei paesi a reddito intermedio, per i quali il rapporto tra lavoratori skilled e lavoratori unskilled è al di sopra la media generale, sebbene al di sotto di quella dei paesi sviluppati” (p. 49). I low-income countries avrebbero conseguito un vantaggio comparato nei beni ad alta intensità di lavoro unskilled di cui sono relativamente più dotati, mentre i middle-income countries avrebbero visto consolidarsi la loro posizione nei beni a media intensità di lavoro skilled. I paesi industrializzati, d’altro canto, avrebbero mantenuto un vantaggio comparato nei beni ad alta intensità di lavoro qualificato. In sintesi, secondo Wood, l’incremento del salario relativo dei lavoratori qualificati, osservato in alcuni paesi in via di sviluppo appartenenti alla categoria dei middle-income countries, sarebbe da attribuire alle modificazioni della composizione del loro output, imposte dalle mutate condizioni di competitività internazionale.

Secondo altre spiegazioni, la causa dell’aumento dello ‘skill premium’ in alcuni paesi in via di sviluppo andrebbe ricercato soprattutto nel progresso tecnico. Al riguardo, una prima considerazione è che il cambiamento tecnologico – analogamente a quanto accaduto per i paesi industrializzati, sia del tipo ‘skill-biased’ e abbia quindi favorito la domanda di lavoro qualificato. Una seconda ragione per la quale i mutamenti tecnologici potrebbero avere contribuito all’allargamento del differenziale salariale è stata indicata da Pissarides (1997). Il presupposto iniziale della sua analisi è che la liberalizzazione degli scambi e la conseguente maggiore esposizione alla pressione concorrenziale internazionale incentiverebbero le imprese collocate nei paesi in via di sviluppo ad accelerare il processo di innovazione tecnologica. Tale processo si realizzerebbe, per lo più, attraverso uno sforzo di imitazione e assimilazione di tecnologie già note e applicate nei paesi avanzati. Questa attività di imitazione e assimilazione richiederebbe un ampio e diffuso impiego di lavoro qualificato. Sintetizzando il proprio punto di vista, Pissarides scrive: “L’ipotesi chiave è che i trasferimenti di tecnologia richiedano lavoro qualificato. Allorché liberalizza gli scambi, un’economia in via di sviluppo sperimenta maggiori trasferimenti di tecnologia che in precedenza. L’apprendimento riguardo le nuove tecnologie e la loro concreta applicazione, nel Sud, accrescono la domanda di lavoro skilled …” (p. 18). Da ciò seguirebbe una spinta verso l’alto dei salari dei lavoratori qualificati e quindi l’incremento dello ‘skill premium’. Può essere opportuno rilevare che la spiegazione dell’aumento dello ‘skill premium’ elaborata da Pissarides non trae fondamento dall’ipotesi che l’innovazione si concretizzi nell’adozione di nuove tecniche produttive risparmiatrici di lavoro unskilled. Egli in realtà sviluppa la propria analisi per mezzo di un modello in cui si assume esplicitamente che i mutamenti tecnologici siano neutrali sotto questo aspetto. Al riguardo, Pissarides puntualizza: “I trasferimenti di tecnologia modellati in questo articolo causano maggiore disuguaglianze salariali nei paesi in via di sviluppo poiché i trasferimenti di tecnologia si caratterizzano per un bias in favore del lavoro skilled. Qualora anche le tecnologie relative ai processi produttivi che sono oggetto di trasferimento presentino un bias a favore del lavoro skilled, il fenomeno delle disuguaglianze risulterebbe rafforzato” (p. 20).

Il fatto che l’apertura al commercio internazionale si sia associata, nei paesi in via di sviluppo, a situazioni molto dissimili, concernenti l’andamento dei differenziali salariali e, più in generale, quello della distribuzione del reddito, viene ascritto, nella letteratura, alla disomogeneità, talvolta profonda, delle realtà economiche interne.

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